Reportaje:"Los pactos secretos de Franco con Estados Unidos"

Franco subordinó 1953 la legislación española a los intereses norteamericanos

Angel Viñas, catedrático de Estructura Económica, es el autor de un libro titulado Los pactos secretos de Franco con Estados Unidos, que pronto será puesto en venta por la Editorial Grijalbo. EL PAIS adelanta hoy uno de sus capítulos, relativo al estado jurídico del personal civil y militar de las bases norteamericanas instaladas en España a raíz de los acuerdos firmados en 1953. En esta parte del libro el autor pone en evidencia cómo la Administración española de aquel tiempo situó la legislación hispana por debajo de los intereses norteamericanos, intereses que serán renegociados a partir de los próximos días, y con motivo de la próxima Visita a Madrid del secretario de Estado americano, Alexander Haig

El convenio defensivo España-Estados Unidos, firmado en septiembre de 1953 implicaba la autorización para que en nuestro país se ubicaran fuerzas de Estados Unidos y personal militar y civil de tal nacionalidad al servicio de las mismas.Las fuerzas armadas, uno de los más claros exponentes de la soberanía de un Estado, no pueden estar sujetas normalmente a la de otro, y gozan, por lo general, de fuero especial propio. En tiempo de guerra, un ejército, o cualquiera de sus unidades aisladas, en territorio extranjero ocupado se rige por las leyes del país a que pertenece y no por la ley territorial. En tiempo de paz, el conflicto de soberanías que se origina por la presencia en un Estado de fuerzas de otro ha de solucionarse contractualmente, mediante el correspondiente acuerdo jurisdiccional, delimitador de competencias. Como señala un ilustre jurista, « en ausencia de normas convencionales particulares, los soldados extranjeros sólo que dan sometidos a la jurisdicción exclusiva de su Estado propio para la infracción de las ordenanzas de servicio, quedando sometidos también a la del Estado que los acoge en los demás». Este tratamiento normal no se daría en el franquismo, que hizo retroceder la práctica jurídica consagrada.

Los problemas de jurisdicción derivados de la presencia de fuerzas norteamericanas en España no fueron tratados específicamente en el convenio defensivo publicado, si bien de varios de sus preceptos y, concretamente, de las disposiciones contenidas en un párrafo del artículo 1º cabía deducir que dicha cuestión sería resuelta, como muchas otras de la más variada índole, «con condiciones que se acuerden». Si el franquismo había hecho dejación de algunos atributos de la soberanía en relación con las modalidades de utilización de las bases, el retroceso no sería menos profundo en el ámbito jurisdiccional. Es esta una materia técnica que nosotros aquí sólo podremos delimitar muy imperfectamente. Con todo, no cabe hacer abstracción de la misma: constituyó, a lo largo de muchos lustros, uno de los grandes caballos de batalla en las relaciones hispano-norteamericanas, dadas sus radicales implicaciones, y es uno de los temas que más preocuparon al Ministerio de Asuntos Exteriores, al igual que a numerosos expertos jurídico-militares que participaron en s distintas negociaciones y en la ejecución de los pactos de Madrid.

Es normal, desde luego, que las fuerzas militares en país extranjero tengan un estatuto propio y cabía acudir a numerosos precedentes. Ahora bien, lo que no saltó nunca a la opinión pública española es que, a la zaga de los convenios de 1953, el régimen aceptó un estatuto jurisdiccional para los norteamericanos que constituía ni más ni menos que una derogación del sistema jurídico es pañol, elaborado «naturalmente» al margen del normal proceso legiferante de España. Por añadidura, es ta derogación fue secreta, pues secreto fue su fundamento. Es decir, que podía ocurrir -y ocurrió- que un ciudadano español que tuviese problemas jurídicos con estadounidenses no sólo se viera desamparado por la ley, sino que además ignoraría el motivo, dado que el texto de los acuerdos en materia jurisdiccional fue, aparte de anómalo, secreto. La cuestión rebasa todo comentario simplista. Se trataba, en efecto, de la creación de todo un régimen penal y procesal de excepción, de tipo privilegiado y secreto. En suma, una quiebra de la soberanía española y una fuente de perjuicios para particulares. De ahí la tenaz atención que a este tema se le concedió en ciertos sectores de la Administración y las enconadas pugnas con los norteamericanos, que oponían. reticencias invencibles a la aceptación del sistema jurídico español, quizá en parte porque, a sus ojos, este era a su vez un sistema de excepción que incorporaba en desmesurada proporción la jurisdicción y el fuero militares.

Territorialidad de la ley

Pues bien, el acuerdo técnico secreto anejo al convenio defensivo, en sus artículos 17 y 18; el documento técnico secreto número 4, en su artículo, 3º, y el acuerdo de procedimiento número 16 de 4 de febrero de 1955 regularon al por menor las referidas cuestiones de jurisdicción sobre miembros de las fuerzas de Estados Unidos en España. Y en términos sucintos podemos ya afirmar que los abordarían renunciando el franquismo al principio general de territorialidad de la ley definido en el artículo 8º del Código Civil, que señala que «las leyes penales, las de policía y las de seguridad pública obligan a todos los que habitan en territorio español».

Como es notorio ya, los documentos anteriores no fueron nunca hechos públicos en España, y las limitaciones a la soberanía española en ellos contenidas hubieran quizá carecido de fuerza vinculante frente al. precepto del Código Civil de no haberse publicado el decreto-ley de 23 de diciembre de 1954 que, «con el fin de dar cumplimiento a las normas jurisdiccionales que en materia criminal establece el correspondiente acuerdo hispano- norte americano de 26 de septiembre de 1953», creaba la denominada Comisión Mixta de Competencias, encargada de proveer, «conforme a los preceptos del correspondiente acuerdo y normas que ulteriormente se convengan, a la resolución de las cuestiones de jurisdicción, competencia y atribuciones que puedan suscitarse o se hayan suscitado ya en los procedimientos criminales de cualquier orden y fuero, dentro del territorio nacional y plazas de soberanía, cuando alguno de los presuntos responsables fuere miembro de las fuerzas de Estados Unidos».

En definitiva, un poco por la puerta falsa, a través del indicado decreto-ley, las normas jurisdiccionales aceptadas por el régimen pasaron a convertirse también en preceptos de derecho interno español y constituyeron en adelante la legislación aplicable.

Los miembros de las fuerzas norteamericanas se encontraban situados en España frente a dos ordenamientos jurídicos. Ante el español, el artículo 17 del acuerdo técnico secreto les obligaba a «respetar el derecho vigente en España y a abstenerse de toda actividad que no esté de acuerdo con el espíritu» de los convenios, contrayendo Estados Unidos la obligación de adoptar las medidas necesarias a tal fin. Ante el segundo, la misma disposición manifestaba que «las autoridades militares de Estados Unidos tendrán el derecho de ejercer sobre los miembros de sus fuerzas, dentro de los territorios bajo jurisdicción española, las junsdicciones y controles que les son conferidos por las leyes y reglamentos de Estados Unidos».

Soluciones a los conflictos

La solución concreta de los conflictos jurisdiccionales vendría determinada con arreglo a los siguientes criterios, en la sistematización de Ruiz Izquierdo:

A) La renuncia por el Estado español al principio de la territorialidad de las leyes penales, en favor del de la personalidad de las mismas. Dicha renuncia se plasmaría en el artículo 17 del acuerdo técnico secreto, que en la parte correspondiente rezaba así: «Los tribunales militares de Estados Unidos y autoridades de dicho país tendrán el derecho de ejercer en territorio bajo jurisdicción española la jurisdicción criminal con relación a todas las faltas y delitos que puedan cometerse por miembros de las fuerzas de Estados Unidos y punibles bajo los términos del Uniform Code of Military Justice determinado por el Manual for Courts Martial US 1951, con las enmiendas o modificaciones que pudieran introducirse»'.

El acuerdo de procedimiento número 16 señalaría, por su parte, que el «término "miembros de las fuerzas de Estados Unidos" se referirá al personal militar de las Fuerzas Armadas de Estados Unidos, a los técnicos y personal acompañante que sirven con o sean empleados por dichas fuerzas y que se encuentren sujetos a las leyes militares de Estados Unidos y asimismo a los miembros de las familias de los individuos antes citados». No hace falta subrayar la amplitud del término allí definido, y más adelante volveremos sobre esta aberración jurídica.

B) La aceptación por parte norteamericana, como excepción a la norma general anterior, de un elemento de tipo objetivo limitador, en forma automática, del imperio absoluto del sistema de la persona lidad. Dicha aceptación se encuentra también en el artículo XVII del acuerdo técnico secreto en el que se afirmaba que «para aqueflas faltas o delitos contra la ley española que no estén comprendidos en el citade Uniform Code of Military Justice, estarán sujetos los miembros de las fuerzas de Estados Unidos a la ju risdicción de los tribunales es pañoles, que aplicarán su propia ley».

C) La paralela aceptación, a título excepcional, por parte norteamericana de un elemento de tipo subjetivo, posible limitador igualmente, aunque en forma no automática, del indicado imperio absoluto del sistema de la personalidad. Esta segunda aceptación quedó consagrada en el mencionado artículo al señalar: «Aun cuando Estados Unidos pueda ejercer la jurisdicción en la forma antes citada, podrán las autoridades de Estados Unidos, en casos particulares, renunciar a esta jurisdicción. Con relación a esto, darán las autoridades de Estados Unidos plena consideración a toda petición formulada por las autoridades españolas de que, en casos particulares, el delincuente, normalmente sujeto a jurisdicción de Estados Unidos, sea juzgado por los tribunales españoles».

En consecuencia, podría resumirse la distribución de competencias de la siguiente forma:

Estados Unidos ejercía jurisdicción absoluta sobre todos los delitos cometidos por miembros de las fuerzas norteamericanas, en el amplio sentido de que resultó dotada esta expresión, si tales delitos eran punibles a tenor del Código Uniforme de Justicia Militar, aprobado el 5 de mayo de 1950, y que entró en vigor el 1 de mayo de 1951. España ejercía jurisdicción cuando Estados Unidos renunciale a ella, bien voluntariamente, bien a petición de las autoridades españolas, o cuando los delitos no fueran punibles según aquel código, siéndolo, en cambio, a tenor de las leyes de España.

Utilizando otra clasificación, cabría, también identificar dicha distribución de competencias, como sigue:

a) Por razón de la persona: competencia norteamericana cuando el sujeto fuera miembro de las fuerzas de Estados Unidos.

b) Por razón del delito: si estaba previsto en el Código Uniforme de Justicia Militar, la competencia sería norteamericana. Si estaba recogido en las leyes españolas y no en este último-Código, la competencia recaería en las autoridades de España.

De acuerdo con lo señalado anteriormente, la competencia podría ser española si Estados Unidos renunciaba a la jurisdicción, supuesto que quedaba sometido a la discrecionalidad de las autoridades norteamericanas.

Responsabilidades civiles

En materia civil, el silencio de los convenios fue casi absoluto; no obstante, se estableció en el acuerdo técnico secreto y en el de procedimiento número 16 una cláusula de inmunidad de jurisdicción a cuyo tenor los «miembros de las fuerzas de Estados Unidos no es tarán sujetos a la jurisdicción civil de los tribunales o autoridades españoles por actos u omisiones originados por el cumplimiento de sus deberes oficiales».

En los supuestos de que existiera responsabilidad civil derivada de una acción u omisión punibles imputable a un miembro de la fuerzas de Estados Unidos, en lugar de dirimirse el conflicto de competencias a favor de una sola jurisdicción, se convino en que los perjudicados podrían optar por acudir a los tribunales españoles o a las autoridades norteamericanas, que resolverían con arreglo a las leyes de aplicación al caso.

A pesar de su carácter necesariamente técnico, es preciso profundizar en la normativa aceptada por el franquismo, particularmente en lo que se refiere a los aspectos penales, los más llamativos en el recorte de soberanía.

Cuando un miembro de las fuerzas estadounidenses fuese acusado de un delito o falta que, a juicio de las autoridades españolas, exigiera detención o prisión, la que las efectuase lo comunicaría dentro de las veinticuatro horas siguientes a la Comisión Mixta de Competencias, que, a su vez, lo pondría en conocimiento del Joint US Military Group o de su representante autorizado. Los jueces y tribunales españoles, además de practicar las diligencias imprescindibles, esperarían y cumplirían las instrucciones de dicha comisión. El presunto delincuente sería entregado para su custodia a las autoridades norteamericanas.

El jefe del JUSMG podría llevar a cabo investigaciones suplementarías para determinar todos los hechos y circunstancias del caso. Si de ello se derivaba que el delito era punible según las leyes norteamericanas, se certificaría así a la Comisión Mixta de Competencias. Normalmente, ésta aceptaría dicha certificación como prueba final de los hechos y expediría tina orden notificando a las autoridades españolas que Estados Urildos ejercería jurisdicción en el caso. También se preveía la posibilidad de que la comisión opusiera reparos.

En los supuestos en que las autoridades españolas deseasen proceder contra un miembro de las fuerzas norteamericanas deberían elevar una petición para el cambio de jurisdicción, indicando las razones a que obedecía. El jefe del JUSMG consideraría la solicitud y, caso de acceder a ella, ejercería una renuncia formal de jurisdicción.

En los casos en que los delitos fueran causados entre miembros de las fuerzas estadounidenses o cometidos en zonas bajo control de un comandante norteamericano, los delincuentes, si fuesen aprehendidos por la policía militar española, serían entregados inmediatamente a la custodia de las autoridades de aquella nacionalidad para la acción disciplinaria que procediese. No se daría parte del hecho a la comisión mixta de competencias y la decisión estadounidense se consideraría como final y obligatoria.

La experiencia americana

Sin entrar en una exposición más detallada, cabe,señalar que los principios señalados resultaban, en términos generales, demasiado favorables a Estados Unidos y en exceso restrictivos de la soberanía española. Aun reconociendo que las fuerzas armadas de un país extranjero estacionadas en territorio de otro han de conservar, para su buen funcionamiento, una amplia medida de autonomía que necesariamente debe incluir la posibilidad de juzgar en ciertos casos íntimamente relacionados con el desempeño desu misiónlas eventuales conductas punibles de sus miembros, conforme a las propias leyes, también parece obligado subrayar que, en el conflicto de soberanías que se plantea, el criterio que debería prevalecer es el de la competencia territorial como norma general y el de la competencia personal como excepción.

Estados Unidos poseía en 1953 experiencia sobrada en cuestiones de estacionamiento permanente de fuerzas propias en países extranjeros y se había visto en la necesidad de concluir diversas convenciones jurisdiccionales regulando el estado de las mismas: una (de notoria importancia) de carácter múltilateral y numerosas de índole bilateral. En la mayor parte de ellas habían aceptado delimitaciones de competencias menos beneficiosas que las que obtuvieron en sus relaciones con el régimen español.

En particular cabe indicar que Estados Unidos había firmado en Londres, el 19 de junio de 1951, la convención relativa al estado de las fuerzas de cada país de la OTAN estacionadas en territorio de los demás. Dicha, convención consagraba la competencia territorial como norma y la personal como excepción.

Ahora bien, es necesario tener en cuenta que en las complejas relaciones jurisdiccionales hispano-norteamericanas, cuyo origen se plasma en los documentos secretos de 1953, Estados Unidos trató de extender a su favor aún más el principio general de competencia privilegiado por la personalidad, ya de por sí muy generoso, y ello tanto en relación con las personas como con las materias.

Lo primero se observa en la enorme amplitud, rotundamente aceptada por el franquismo, que en el acuerdo de procedimiento número dieciséis se dio al término de «Miembros de las fuerzas de los Estados Unidos», que incluiría el gran abanico al que anteriormente hemos hecho referencia y en el que se registraba la anomalía de considerar como sometidos al estatuto jurisdiccional norteamericano a los «miembros de las familias» que en su país de origen no se encontrarían sujetos al fuero militar, sino a las leyes comunes.

No se nos oculta, ciertamente, que el Código Uniforme de Justicia Militar consideraba como sometidos a su jurisdicción, entre otras categorías, a las personas pertenecientes a las fuerzas armadas, y en territorio extranjero también a las dependientes de éstas. Tampoco ignoramos que se había pretendido que en dicho concepto de dependientes figurasen también los del personal militar en el exterior que acompañasen a éste en base a autorización militar. Sin embargo, el Tribunal Supremo norteamericano adoptó una serie de decisiones, en el período comprendido entre 1957 y 1960, estableciendo que, en tiempo de paz, los civiles no podrían ser sustraídos a su juez natural y sujetos a la júrisdicción castrense. A mayor abundamiento, en el recorte de soberanía que implicaba aquel término amplio aceptado por el franquismo ni siquiera se determinaba, hay que subrayarlo, el grado de parerItesco que debería delimitar el vago, abanico de posibilidades que abría la expresión «miembros de las familias»: ¿sobrinos?, ¿cuñados?, ¿abuelos?, ¿tíos?, ¿amantes?, etcétera.

Pero es más, «las disposiciones pactadas nunca indicaron explícitamente que se trataba de los miembros de lasfuerzas estadounidenses, «destinados, estacionados o desta cados en España». Al amparo de esta omisión, por completo ajena al espíritu de los convenios, las autoridades norteamericanas pretenderían más tarde ampliar su jurisdicción, en perjuicio de la españolay del principio general de la territorialidad de las leyes penales, extendiendo su competencia a los delitos o faltas cometidos en España por cualesquiera miembros de las fuerzas norteamericanas que, sin estar destinados en ella, se encontrasen en nuestro país accidentalmente o por razones particulares». El conflicto no se resolvió durante los diez primeros años de ejecución de los pactos de Madrid.

Por otra parte, dada la amplia cobertura del Código Uniforme de Justicia Militar, resultaba punto menos que imposible que el jefe del JUSMG no pudiera certificar a la comisión mixta de competencias la inclusión en aquél de cualquier infracción cometida por un miembro de las fuerzas norteamericanas. La experiencia puso de manifiesto que sólo en casos particularísimos podría quedar un miembro de las mismas sujeto aja jurisdicción española. Comentario aparte merecería la cuestión de los desacatos, atentados y desobediencias a las autoridades españolas o a sus agentes. Tales casos no podían estar previstos en el Código Uniforme, que los castigaba cuando se cometiesen contra funcionarios norteamericanos. Ahora bien, el JUSMG en lugar de aceptar, como hubiese debido, la competencia española trató por lo general de conservar la jurisdicción.

El problema se complicaría cuando el tipo de desacato o desobediencia llevara consigo que el miembro culpable de las fuerzas norteamericanas hubiera de ser juzgado, caso de quedar bajo la jurisdicción española, por un consejo de guerra español. El JUSMG trataría entonces de encajar como fuese el delito dentro de los preceptos del Código de Justicia Militar estadounidense. Durante el total período de vigencia de los convenios, señalaría Ruiz Izquierdo, algo menos de 4.500 casos referentes a miembros de las fuerzas de Estados Unidos serían objeto de actuaciones preliminares en los tribunales españoles. Con toda probabilidad, y según la misma fuente, no llegó al 1 % el total de delitos y faltas juzgados por éstos.

No entraremos aquí a analizar los conflictos en materia civil, que merecerían un tratamiento jurídico promenorizado que no puede ofrecer el autor de estas líneas. La exención de la jurisdicción territorial penal que ya hemos comentado -"hecho insólito en nuestro sistema jurídico", diría Rovira- tendría también su paralelo en aquel ámbito, y llevó a Ruiz Izquierdo a utilizar adjetivos muy duros, calificando la situación en el mismo de «intolerable» «incluso denigrante para la soberanía española».

A la vista de lo que antecede no resulta difícil, como español, sentirse retrotraído a aquellas épocas en que, como señala Verdross, «regía fundamentalmente el principio personal según el cual todo ciudadano llevaba consigo su derecho y por eso quedaba sometido a sus leyes patrias incluso en el extranjero». El gran jurista austriaco se refería, claro está, a los orígenes del régimen de capitulaciones que las potencias europeas impusieron a diversos países (en el ejemplo, Verdross indica que se trataba del régimen concertado en 1535 entre Francisco I de Francia y Solimán II de Turquía).

Más de cuatrocientos años más tarde la vieja España se dejaba imponer no sólo un sistema que recordaba las capitulaciones, sino que en ocasiones llegaba a acercarse al propio de un ejército en territorio ocupado. El general Franco aceptaba, por así decir, el papel de impotente sultán turco, y en el tablero de las relaciones bilaterales lo mantuvo hasta finales de los años sesenta en el terreno que nos ocupa.

Estos recortes de soberanía, ignorados de la opinión pública, no deben ocultarse hoy, cuando no escasean autores y publicistas que transmiten una imagen totalmente contraria a los hechos de un sistema político e institucional caracterizado, antes y después, de hipernacionalista.

Con todo, no sería justo desconocer que tanto las autoridades españolas como las norteamericanas trataron de minimizar los incidentes. Las primeras, por obvias razones. Un informe del Ministerio de la Gobernación de 1958, preparado para el ministro de Asuntos Exteriores, aludía a que «en todo momento se ha tratado de restar importancia a ciertos hechos y se ha empleado en ellos la mayor discreción», pero señalaba a continuación que «hay forzosamente que reconocer que existen ya fundados motivos para tenerlos en cuenta».

Ante la proliferación de actitudes del tipo « i Yankis go home! » -consecuencia de incidentes sonados que el rumor esparcía rápidamente-, los mandos norteamericanos llegaron a implantar el toque de queda para grados inferiores a los de sargento y consiguieron, al parecer, que el personal que fuera trasladado a España se escogiera entre aquél carente de antecedentes o de faltas. Al menos así se afirmó ante el palacio de Santa Cruz.

Con todo, subsiste un hecho: el del recorte de soberanía, que no pudo empezar a enderezarse, desde punto de partida tan viciado, hasta el año 1970.

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