Preautonomías, prerreforma fiscal, pre-Constitución

Profesor de la Universidad ComplutenseDespués de dos años en un cenobio sanfranciscano de la Universidad ole California, uno regresa al país y se lo encuentra sometido a una zarabanda de acontecimientos que, intuyo, están muy relacionados, aunque estimo van por caminos dispares, si no erráticos.

Por un lado, desde todos los puntos de la geografía nacional (o estatal, para los susceptibles) hay carreras cortesanas y partisanas para negociar con un representante del presidente o con un ministro para las Regiones, estatutos de preautonomía a más o menos corto plazo. Por otro lado, el Gobierno Surgido tras las elecciones de junio; anuncia un programa económico, una de cuyas piezas básicas es la reforma tributaria, y una de sus primicias, la reciente ley sobre medidas urgentes de reforma fiscal. Finalmente, una comisión de parlamentarios trabaja desde finales de agosto en un anteproyecto de Constitución, cuyo primer borrador ha sido desvelado estos días.

Me parece que, de momento, lo único que tienen en común estos tres importantes acontecimientos es su provisionalidad, su carácter preliminar. Pudiera justificarse esa común provisionalidad en base a la prudencia con que deben manejarse los asuntos públicos muy complejos. Y, en efecto, aunque ya se ha recordado que la Constitución de la República de 1931 se redactó en veinte días, debe también recordarse que la reforma tributaria italiana se planteó en julio de 1967, pasó al Parlamento dos años más tarde, se discutió allí durante otros dos y, aunque llegó a ser ley en 1971, necesitó otro bienio para completarse. En cuanto a las premuras autonómicas de la Constitución italiana de 1947 todavía fueron más aminoradas, gracias a la DC: una de las cinco regiones con estatuto especial tuvo que esperar hasta 1963 para conseguirlo, y los estatutos ordinarios del resto de las regiones no se formalizaron hasta 1970, y en la práctica, hasta 1972.

Bien. Si se ofrecen estos datos sobre, la experiencia italiana no es sino porque parece que nuestra Constitución camina hacia la fórmula del Estado regional con ordenamientos autonómicos no uniformes. Uno no es de los que deploran que las cosas se hagan despacio si se hacen bien. Sin embargo, uno sí va a mostrar su preocupación por la presumible falta de coherencia y coordinación entre estas tres importantes cuestiones del futuro del país. Concretamente:

1. No existe para la cuestión autonómica un marco general mínimo que permita conocer los criterios del Gobierno al respecto, si es que existen. En cuanto a las posturas de los partidos, no han pasado, me parece, sino de pronunciamientos de principio.

2. Está muy claro que las preautonomías no tienen nada que esperar de las preliminares medidas fiscales recientemente publicadas, pero está totalmente confuso cómo las preautonomías, o acaso autonomías para entonces, van a encajar en la reforma fiscal propiamente dicha, así como en los Presupuestos Generales del Estado.

3. El borrador de la Constitución tiene una enumeración bastante precisa de las competencias exclusivas del Estado, pero no se conocen sino vaguedades respecto a la autonomía financiera, tanto en su vertiente de gastos como de ingresos públicos.

4. Hasta ahora no hay indicios de que la reforma fiscal, más o menos en marcha, se pueda confrontar con los principios constitucionales tributarios, acaso porque se está emprendiendo la primera sin que se hayan formulado los segundos. En otras palabras, se está procediendo a la redacción de la Constitución sin que se haya formulado expresamente la necesidad de una nueva Constitución fiscal.

Autonomías: cuestión multilateral cara al futuro

Hasta ahora las negociaciones y concesiones preautonómicas tienen un enfoque bilateral: Administración Central versus representantes de una nacionalidad o región, quienes plantean sus exigencias limadas, lo más probable en base al precedente de la Generalitat. Esto provoca algunas de estas consecuencias:

a) Los parlamentarios de todas las regiones se ven impulsados a montar precipitada, y más o menos artificiosamente su presión negociadora, a fin de no quedar rezaga dos ante sus electores en el sarampión autonomista. Incluso propenden a adoptar tácticas, medio in fantiles medio deportivas, para « saltar el techo catalán».

b) Las áreas de problemática adscripción a una región u otra o a ninguna -caso de Rioja, Cantabria, Asturias y Murcia- se encuentran con nulas posibilidades de influir en ninguna negociación, con lo que tenderán o a exacerbar su propio particularismo o se verán forzadas a montarse en un estatuto en marcha.

c) Como consecuencia, se excita por doquier la propensión retrospectiva del país (se blanden los viejos reinos, se resucitan venerables querellas, se inventan nuevas banderas e himnos) y, consecuentemente, se olvidan o minimizan los objetivos prospectivos de ordenación territorial que tiene que elegir este país, más allá de la irreversibilidad dictada, por los planes de obras públicas.

d) Obviamente, la euforia autonomista, por estimulante que sea desde ángulos comunitarios, no es el mejor clima para sopesar ni el coste de oportunidad de cada operación autonómica, ni la evaluación de la cara oculta que las autonomías, en su conjunto, tienen que revelar: el montaje de un sistema de equidad fiscal interregional que explicite de manera cuantificable la solidaridad tributaria y financiera entre los distintos pueblos de España. Por supuesto que tal solidaridad debiera ser debatida e instrumentada en un Senado constituido como Cámara de las nacionalidades y regiones. Total: como en cualquier negociación bilateral, en la que está en curso para los estatutos preautonómicos hay, por ambas partes, ribetes autárquicos que pueden erosionar el espacio económico nacional, lo cual es inevitable, y el espacio económico europeo, horizonte al clue parece aspirar la mayoría de la población.

Constitución política: nueva constitución fiscal

La razón principal de la confusión de la actual política preautonómica reside en que sus gestores la han enfocado con criterios formales jurídico -administrativos, cuando el fando de la cuestión autonómica es el reparto, dentro del territorio, de los poderes político-económicos. La secuencia lógica sería que los actuales escarceos preautonómicos sirvieran para debatir y ensayar el nudo de cualquier autogobierno, que no es otro sino la autonomía financiera; posteriormente, la superestructura jurídica formalizaría los proyectos, autonómicos.

Se ha elegido, sin embargo, una secuencia inversa, y ello, creo, no tanto por la reacción defensiva del equipo encargado de las relaciones con las Regiones ante la presión de éstas, cuanto porque el Ministerio de Hacienda se ha desentendido, de momento al menos, del asunto. Ello es tanto más irónico cuanto que el actual titular de este último departamento ha defendido hace poco más de un año (en la XXIV Semana de Estudios de Derecho Financiero, Madrid, mayo 1976) la oportunidad de definir en la Constitución el paso de un poder tributario derivado o de segundo grado -el que actualmente detentan los entes territoriales locales- a un poder tributario originario. Otros altos funcionarios actuales del mismo Ministerio también han defendido posiciones que si son obvias en un Estado, federal lo son menos en un Estado unitario. Por ejemplo, que la autonomía financiera exige tanto la capacidad de decidir sobre el gasto como la de fijar los ingresosque deben financiar aquél. (Ponencia del actual director general de Tributos en la III Reunión de la Asociación Españo la de Ciencia Regional, Oviedo, 1976.)

Pues bien, aunque existe unanimidad sobre la necesidad de descentralizar y controlar el gasto público, la clarificación de ideas ,sobre qué ingresos s on regionalizables es muy escasa. Por ejemplo:

- La regionalización del futuro impuesto sobre el valor añadido es muy compleja, pero no lo es tanto la del impuesto de ventas al detall.

- La centralización de los impuestos sobre la renta de las personas y las sociedades suele basarse en el conocido argumento de que son básicos para instrumentar las políticas de estabilización y distribución. Empero, cabe pensar en un impuesto proporcional sobre la renta, establecido sobre las mismas bases que la Hacienda Central, aunque con autonomía regional para fijar los tipos.

- La regionalización de la licencia fiscal, contribuciones territoriales e impuesto de trasmisiones patrimoniales es, generalmente, reconocida. Pero no se ha alzado ninguna voz para que el flamente impuesto sobre el patrimonio neto pueda apuntalar su función complementaria respecto al que grava la renta, pasando, en su regulación definitiva, al ámbito de la Hacienda local, como sucede en Alemania, Noruega y Suiza.

Conclusión

La inconsistencia y falta de coordinación de estas tres columnas de regulación de la vida colectiva -Constitución, Reforma Fiscal y Autonomías- lleva a un peligro muy grave: que su tratamiento separado prolongue su provisionalidad, dado que la larga secuencia de aprobación de estatutos autonómicos en los próximos cinco años puede precisar reajustes continuos en la ordenación tributaria y presupuestaria, amenazando incluso la viabilidad del texto constitucional. Además, la perspectiva a medio plazo de una permanente discusión de estatutos, necesitada de una reforma fiscal también permanente, junto con una Constitución frágil, no haría sino paralizar la posibilidad de que este país salga de la profunda crisis económica en que está sumido.