Los mitos de la jurisdicción agraria: no hay expropiación exprés ni se pone en riesgo la propiedad privada

La jurisdicción agraria y rural pactada en el Acuerdo de Paz de 2016 e impulsada por el Gobierno de Gustavo Petro está cada vez más cerca de volverse realidad. Sin embargo, en su último trámite legislativo, la oposición política y algunos gremios de grandes propietarios de tierra han insistido en que el proyecto de ley que determina las reglas para el funcionamiento de la nueva jurisdicción abre la puerta para la expropiación exprés y pone en riesgo la propiedad privada. Esos fantasmas han estado presentes desde hace un año, cuando el Congreso reformó la Constitución para crear la nueva jurisdicción, pero visto en detalle el texto que debatirá la Comisión Primera del Senado no plantea modificar las condiciones actuales en las que el Estado puede expropiar la tierra. Tan solo, en algunos casos, permite que el Ejecutivo tome una decisión y un juez la revise después, cuando hoy esos procesos los hace directamente un juez.

La senadora Paloma Valencia, del Centro Democrático, fue una de las primeras en agitar el fantasma de la supuesta expropiación exprés. En un video para sus redes sociales, Valencia, que tendrá un papel clave durante la discusión en el Senado, le dice a sus seguidores. “Te van a poder expropiar (...) no puede ser que el Estado decida quién tiene derecho a la propiedad privada y quién no”. Valencia afirma que “va a ser la Agencia Nacional de Tierras la que en un proceso administrativo rápido te quite la finca. Luego vas a tener que ir a la jurisdicción para recuperarla y podrán pasar muchos años antes de que la recuperes”. Esa narrativa de catástrofe, que busca generar miedo en los ciudadanos y que han usado distintos miembros de la oposición, está lejos de la realidad.

1. Las expropiaciones agrarias aún deberían pasar por un juez

Hoy en día, la ley establece que, para las zonas urbanas, las alcaldías pueden decidir qué tierras necesita expropiar para crear bienes públicos como parques o vías, sin necesidad de la intervención de un juez. Por ejemplo, si en Bogotá se va a construir un tramo del metro o del transmilenio, el derecho urbano le da la potestad al alcalde de obligar a los propietarios de terrenos por los que pasará la obra a venderle al Estado. Eso, sin que haya un juicio de por medio. Sin embargo, en el derecho agrario, el que aplica para las áreas rurales, no ocurre lo mismo. Quien decide qué se puede expropiar, y a qué precio, es un juez. La ley de la jurisdicción agraria no plantea cambiar ese arreglo, aunque la Constitución permitiría que se hiciera por vía administrativa.

Mónica Parada, una de las abogadas del Ministerio de Agricultura que ha estado al frente del diseño de la jurisdicción agraria, lo explica de forma sencilla. “Se mantiene la fase judicial obligatoria para la expropiación en lo agrario”, dice en diálogo con EL PAÍS. De acuerdo con la investigadora, cuando entre en marcha la nueva jurisdicción (si el Legislativo aprueba la ley en los cuatro debates necesarios) serán los jueces agrarios los que decidan en qué casos el Estado puede expropiar la tierra rural.

El artículo 9 del proyecto de ley establece las competencias de los tribunales agrarios y rurales en primera instancia, empezando por las expropiaciones o compras forzosas agrarias. Parada explica que la única modificación es que ya no será un juez ordinario el encargado de zanjar el debate, sino uno especializado, de la nueva jurisdicción.

La abogada del Ministerio de Agricultura explica, además, que esta expropiación no significa que el Estado quite un bien sin pagar nada a cambio, sino que es una compra forzosa, en la que el Estado paga la tierra con dineros públicos. “Se ha viralizado que en la expropiación se paga a valor catastral. No es cierto, se paga a valor comercial. Es un proceso largo y costoso, afirma. Es un trámite semejante al que se hace, de nuevo, en las ciudades.

2. Que la Agencia Nacional de Tierras, no los jueces, pueda recuperar los baldíos y extinguir el dominio de las tierras no pone en riesgo la propiedad privada

En su última columna, el dirigente ganadero José Félix Lafaurie, esposo de la senadora uribista María Fernanda Cabal, criticó el proyecto de ley con argumentos jurídicos complejos, que se refieren ya no a la figura jurídica de la expropiación, sino a otros caminos por los que el dueño de una tierra puede perder esa propiedad. “Aunque los ministros digan lo contrario, el proyecto representa una amenaza real a la propiedad privada de la tierra, al derogar de un plumazo la fase judicial del proceso de extinción administrativa de dominio, y también de expropiación, dejando al arbitrio de la Agencia Nacional de Tierras (ANT) la decisión de cierre, con el único recurso del engorroso procedimiento de la acción de nulidad”, se lee. Esa afirmación, retomada por varios medios de comunicación nacionales, mezcla tres figuras legales distintas: la expropiación por utilidad pública, que seguirá en manos de los jueces, la extinción de dominio —que permite al Estado hacerse a la propiedad de tierras, en largos procesos judiciales— y la protección de los baldíos, que legalmente son de la Nación, pero en muchas ocasiones han sido apropiados por particulares.

El temor de Lafaurie a que se afecte la propiedad privada se concentra en las dos últimas figuras. Sobre ellas, el proyecto plantea que la ANT pueda ser quien recupera directamente los baldíos y extinga el dominio de las tierras que son mal utilizadas o que violan su función ecológica. Jorge Bedoya, presidente del gremio Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC) ha sido otro de los mayores críticos del proyecto, justo por ese cambio. “Se le están quitando las garantías judiciales a los procesos agrarios. Es como si la Fiscalía investigara, acusara y decidiera la suerte en un proceso penal de cualquier ciudadano. El Congreso no puede cometer el error de acompañar al Gobierno en esa parte”, dijo Bedoya en una audiencia pública que se realizó esta semana en la Comisión Primera. “La SAC nunca se ha referido a la expropiación exprés, lo que hemos hablado es de la fase judicial para los procesos agrarios”, insistió Bedoya.

En efecto, ese es el cambio más sustancial del proyecto, pero no es algo novedoso en el país. Entre 1994 y 2017, las entidades predecesoras de la ANT, y que como ella eran parte del Ejecutivo, eran las que tomaban las decisiones que quitaban la propiedad de baldíos indebidamente apropiados o de tierras que no cumplieran con su función social o ecológica. Sin embargo, en 2017 un decreto derivado del proceso de paz estableció que las decisiones finales relacionadas con los baldíos y con los procesos de extinción de dominio las tomaría un juez. Ese modelo, sin embargo, no ha funcionado. “En la vigencia de este nuevo diseño institucional no se avanzó en ninguna demanda, ni en ningún proceso agrario. Fue inocuo y le quitó la fuerza a la ANT, el fondo de tierras quedó casi vacío”, explica la abogada del Ministerio, Mónica Parada.

Por eso, la ley del Plan de Desarrollo del Gobierno Petro devolvió estas dos funciones a la ANT. Durante dos años (2023 y 2024), el Estado recuperó 135.000 hectáreas. Sin embargo, hace pocas semanas la Corte Constitucional tumbó esa ley por problemas en su trámite y, por lo tanto, de nuevo son los jueces los que deciden esos dos asuntos. “La ley de jurisdicción agraria sí busca devolverle esas facultades a la Agencia. Eso está explícito”, aclara Parada. Pero, a diferencia de Bedoya, señala que con ello no se amenaza la propiedad privada: “La recuperación de los baldíos se hace cuando son ocupados de manera indebida, como lo dice la ley, y los procesos de extinción de dominio solo aplican cuando se incumple la función social de la propiedad o cuando se destinan los predios para actividades ilícitas“. Y, sobre todo, es sencillamente regresar a lo que ocurrió en 2023 y buena parte de 2024, cuando difícilmente se puede decir que estuviera en riesgo la propiedad privada.

El senador de la Alianza Verde Ariel Ávila, presidente de la Comisión Primera, afirma que lo lógico es que el Congreso le dé el visto bueno a esta ley que simplemente aterriza a la práctica la reforma constitucional que ya se aprobó hace un año. “No veo ningún artículo que ponga en riesgo la propiedad privada, lo que esta ley pretende es reglamentar algo que ya pasó en el Congreso. Además, es necesaria para poder resolver los litigios de propiedad y tenencia de la tierra en Colombia”, dice Ávila en conversación con EL PAÍS. Con él coincide Parada. “Lo que queremos es que haya jueces fuertes para que protejan los derechos de propiedad de todo el mundo, no solo de los grandes terratenientes, sino de los pequeños propietarios que nunca han tenido acceso a la justicia”.