El gran retorno de la política industrial

Tras 40 años de desregulación del mercado se está produciendo una ruptura en las políticas económicas. Su manifestación más espectacular es el retorno de la llamada política industrial vertical, el apoyo público discrecional a un sector particular o a campeones nacionales (o europeos) industriales, mediante generosas subvenciones, exenciones fiscales específicas y compras públicas. Hacia el exterior, esta política conlleva medidas proteccionistas, o cuando menos mercantilistas.

Esta política industrial vertical está implantándose en todo el mundo desarrollado. En China, el PCCh está recentralizando el sector privado. En 2020 reforzó la presencia del partido en los consejos de administración. El régimen de Xi Jinping ha incrementado su control sobre los gigantes digitales nacionales, aunque a la vez da señales de que los necesita en la carrera por la innovación con EE UU. Los megafondos públicos llamados fondos de orientación están proporcionando dinero a los fondos privados chinos de capital riesgo. El partido sigue utilizando ampliamente el instrumento de la planificación estatal.

Estados Unidos ha promovido la ley de chips y de ciencia, que destinará 52.000 millones de dólares al sector de los semiconductores no solo para no quedarse atrás, sino para ir por delante. La Ley de Reducción de la Inflación (IRA) financiará masivamente el ambicioso objetivo de descarbonización industrial del país con 342.000 millones de dólares para energías limpias. El Buy American Act, que permite reservar subvenciones a las empresas radicadas en EE UU, se vio recientemente reforzado por dos decretos presidenciales, mientras que el proteccionismo se ha intensificado desde Trump en 2018.

La UE, durante tiempo la buena alumna de la clase liberal, también está mutando. Los Proyectos Importantes de Interés Común (IPCEI) permiten subvenciones públicas de tecnologías punteras y se alejan así de la estricta ortodoxia de la limitación de las ayudas estatales, mientras crecen las críticas a la política de competencia de la UE desde Berlín y París por el rechazo de la Comisión a la fusión Alstom-Siemens, que debía crear el “Airbus del tren de alta velocidad”. Francia y Alemania han pedido el establecimiento de una “política industrial europea”. En febrero pasado, el Banco Europeo de Inversiones creó un fondo europeo de apoyo a los futuros campeones europeos de la tecnología de 3.500 millones de euros (España contribuye con 1.000 millones). En respuesta a la IRA de EE UU, los debates actuales en torno a la Ley de Industria Neto Cero pretenden que el 40% de las tecnologías de transición energética se produzcan en la UE.

¿Qué explica un cambio tan repentino? En primer lugar, la brutal recuperación económica y tecnológica de China, dirigida por el Estado, parece rehabilitar la validez de la política industrial vertical. El gasto nacional chino en I+D ha superado al de la UE desde 2014 y alcanza ya el 85% del de EE UU. China parece hacer una especie de inventario del modelo occidental, promoviendo el Estado de derecho (lucha contra la corrupción, refuerzo de la política de competencia, mejora de la propiedad intelectual, etcétera), función esencial del crecimiento, pero aplicando también un estrecho dirigismo económico y control sobre la sociedad civil.

En segundo lugar, la rivalidad entre EE UU y China por el liderazgo mundial ha cristalizado en gran medida en torno a la tecnología, el instrumento de soberanía, lo que incita a los Estados a subvencionar masivamente a sus campeones nacionales o a sectores preseleccionados. El plan Francia 2030 destinará 54.000 millones en cinco años a sectores tecnológicos intensivos escogidos por el Gobierno, como el hidrógeno verde o los vehículos híbridos. Alemania ha anunciado el lanzamiento de un fondo público de deep tech. Los PERTE españoles también tienen por objeto la tecnificación de varios sectores, apoyados en partidas que vienen de Bruselas.

Por último, Occidente experimenta un desencanto con lo que en los 2000 se denominó la “globalización feliz” (Alain Minc). El libre comercio, además de impulsar el crecimiento económico de Asia, destruyó empleos manufactureros en Occidente y fomentó una división entre la “clase creativa” (Richard Florida) y los trabajadores poco cualificados, los “desposeídos” (Christophe Guilluy) que llevó el germen de la victoria de Donald Trump en 2016, con su credo America First (Buy American, con Biden) y la profusión de medidas proteccionistas. Estos aires soplan también en Europa.

¿Hay que celebrar este regreso de la política industrial discrecional? Los economistas no se ponen de acuerdo. Por un lado, parece eficaz en una perspectiva de recuperación de las “industrias nacientes” (Paul Krugman) en los países en desarrollo, pero por otro, agudiza el proteccionismo, ya que conduce a la repatriación de la producción (reshoring), factor de cuellos de botella, y a la concentración industrial, cuyos efectos combinados aumentan la inflación. Además, algunos estudios muestran que las políticas industriales verticales son pertinentes para fomentar la innovación incremental en las tecnologías maduras, pero menos para incitar la innovación rompedora, el corazón del crecimiento de mañana. En cualquier caso, no hay duda de que los tiempos y modalidades de la política industrial han cambiado.