Sanciones contra Rusia: lecciones del pasado

Uno de los mayores ejemplos en materia de cooperación transatlántica que presencié durante mi mandato como embajador de Estados Unidos ante la Unión Europea en 2014-2017 fue la imposición y renovación periódica de sanciones contra Rusia tras su invasión de Crimea en 2014. Aunque hay lecciones útiles que pueden aplicarse a partir de esa experiencia, las sanciones que Estados Unidos, la UE y sus aliados están aplicando ahora van mucho más allá de lo que hicieron hace ocho años en amplitud, rapidez y eficacia.

Ayuda en esta crisis el hecho de que muchos de los principales funcionarios de la Administración Biden desempeñaron un papel destacado en la crisis anterior. Recuerdo la frustración del entonces vicepresidente Biden por la lentitud y la penosa gradualidad de las sanciones que se aplicaron. Estados Unidos y la UE tardaron seis meses en ir más allá de las sanciones puntuales, en gran parte prohibiciones de viaje y congelación de activos a unos pocos funcionarios y miembros del círculo íntimo de Vladímir Putin. Solo después del derribo del avión de Malaysian Airlines en julio de 2014, con la pérdida de muchas vidas europeas, aplicamos por fin sanciones económicas sectoriales, incluso a algunos sectores de la energía y los servicios financieros.

Aunque el desplome de los precios del petróleo y del gas en los mercados mundiales perjudicó más a Putin que nuestras sanciones, no me cabe duda de que las sanciones supusieron un alto coste. El problema es que el coste no fue lo suficientemente alto. Rusia siguió teniendo acceso a la tecnología occidental; las empresas energéticas extranjeras siguieron invirtiendo en proyectos energéticos rusos; las empresas rusas siguieron teniendo acceso a los mercados de capitales occidentales. Es más, el presidente Obama insistió repetidamente en que las sanciones fueran graduales y partieran de una base baja, dando a Putin muchas oportunidades para encontrar una salida que le salvara la cara, a pesar de las repetidas pruebas de que Putin haría caso omiso. Y Obama bloqueó repetidamente cualquier propuesta de proporcionar armas letales a los ucranios. Esa es una de las razones por las que Putin se equivocó dramáticamente ahora al pensar que una invasión a gran escala de Ucrania no paralizaría a Rusia.

No obstante, Estados Unidos fue quien marcó el ritmo de las sanciones y su severidad, a menudo en contra de los recelos europeos. En varias ocasiones, Washington tuvo que endurecer la decisión de la UE amenazando con actuar unilateralmente. Algunos Estados miembros estaban más preocupados por la pérdida de mercados de exportación relativamente pequeños que por enfrentarse a Moscú. La Comisión Europea no pudo actuar con mayor rapidez debido a las agrias disputas entre los Estados miembros de la UE sobre el “reparto de la carga”, es decir, la necesidad de distribuir de forma más equitativa el dolor de las contrasanciones rusas.

Un éxito clave de la crisis de 2014, y una lección importante para la crisis actual, es que la unidad transatlántica debe mantenerse. Tuvimos debates activos sobre el alcance y la rapidez de los movimientos. A veces no estábamos de acuerdo sobre qué sectores atacar porque la exposición relativa de las economías estadounidense y europea a Rusia es naturalmente diferente. Las empresas alemanas e italianas estaban especialmente dispuestas a seguir haciendo negocios como siempre. Muchos en Europa sospechaban que Washington estaba más dispuesto a golpear duro y rápido porque la economía y las empresas estadounidenses tienen una exposición limitada a Rusia. Esta conclusión era correcta solo en parte: algunas empresas estadounidenses, especialmente en el sector energético, sufrieron un impacto significativo de nuestras sanciones.

A pesar de estos desacuerdos, EE UU y Europa siempre han recordado el adagio zulú: “si quieres ir rápido camina solo, pero sí quieres llegar lejos ve acompañado”. Para que las sanciones tengan éxito, deben ser amplias, incluyendo no solo a EE UU y la UE, sino también a grandes economías como Japón, Corea del Sur, Canadá y centros financieros como Suiza. Si no hubiéramos mantenido la unidad transatlántica al tiempo que avanzábamos de forma independiente en materia de sanciones, nos habríamos metido un gol en propia meta y habríamos dado a Putin una importante victoria.

Esta crisis es de una magnitud totalmente diferente y, por lo tanto, ha justificado un aumento considerable de las sanciones. Es natural que EE UU y la UE hayan tomado muchas medidas que no se atrevieron a tomar en 2014. La velocidad y la unidad de las sanciones transatlánticas han sido ejemplares, superando con creces todo lo esperado.

Algunas de las medidas adoptadas en Europa son verdaderamente históricas. He seguido los asuntos europeos durante tres décadas, pero nunca imaginé que la UE proporcionaría 500 millones de euros en armas y otras ayudas al ejército ucranio. Nunca imaginé que Alemania renunciaría a décadas de política exterior para proporcionar una importante ayuda militar letal a Ucrania y cumplir rápidamente sus obligaciones como miembro de la OTAN de gastar el 2% de su PIB en defensa. Europa se ha puesto a la altura de este momento.

Pero se podría hacer mucho más. Tal vez Estados Unidos y la UE estén estudiando la posibilidad de cortar el acceso de Rusia a las bolsas de criptomonedas; terminar con el estatus de most favoured nation de Rusia en la OMC; prohibir la importación de petróleo de Rusia; tomar medidas contra los facilitadores de los oligarcas en la lista de sanciones, incluyendo banqueros, abogados y consultores; forzar una mayor transparencia en los registros corporativos para que los oligarcas no puedan ocultar sus activos en una red de complejas participaciones a través de los paraísos fiscales; y, quizás lo más importante, tomar medidas más agresivas contra los bancos rusos y los gigantes de la energía.

Hace apenas unos días, la Agencia Internacional de la Energía publicó un plan de 10 puntos de obligada lectura para reducir la dependencia de la UE del gas natural ruso. El plan permitiría que las importaciones de gas ruso por parte de la UE se redujeran en 50.000 millones cúbicos en un año y llegaran a cero en 2030. Esto requerirá un gran esfuerzo, no sólo para acelerar el despliegue de la energía eólica y solar, sino también para introducir obligaciones mínimas de almacenamiento de gas y sustituir el gas ruso por fuentes alternativas. Una de las principales lecciones de la crisis de 2014 es que la UE no hizo lo suficiente para diversificar las importaciones de gas ruso.

Es importante tener en cuenta una última lección. Esta crisis no será gratuita ni para la UE ni para Estados Unidos. Los consumidores se verán afectados por el aumento de los precios de la energía y de algunas materias primas. Se perderán algunos mercados de exportación. Los líderes de nuestros países tendrán que ser muy honestos con sus electores sobre lo que está en juego aquí, no solo para Ucrania sino para nuestra propia seguridad. Hay pocas dudas de que Putin no sólo quiere borrar del mapa a una Ucrania independiente, sino que quiere reescribir todo el orden de la posguerra. Eso podría incluir nuevas amenazas para el Báltico y Europa Central. La unidad transatlántica en este largo y difícil camino sigue siendo primordial.