Electricidad, clima y transferencias de renta

La transición energética es el mayor reto al que hoy se enfrentan los españoles. Cuesta dinero y nos afecta a todos, y a pesar de su carácter estratégico el Gobierno parece sorprendido por las consecuencias que tiene. La evolución al alza del precio del mercado mayorista de la electricidad, que desde junio ha aumentado un 80%, preocupa por la alarma social, la pérdida de competitividad de la industria y el impacto negativo sobre la recuperación económica. Estamos ante una emergencia y la respuesta es el decreto ley aprobado el pasado martes, con medidas de naturaleza fiscal, de apoyo a consumidores vulnerables y a la industria electro-intensiva y de intervención del mercado mayorista de la electricidad, que persiguen reducir el precio de la electricidad y paliar su efecto sobre hogares y empresas.

Las medidas fiscales y las de apoyo a consumidores vulnerables son actuaciones públicas convencionales que ayudarán a los sectores más perjudicados y tendrán como consecuencia un mayor déficit, un menor gasto en otras áreas de Gobierno, más impuestos a otros contribuyentes o una combinación de estas alternativas. Las de intervención del mercado mayorista de la electricidad, en cambio, pueden causar distorsiones que quizás no han sido suficientemente valoradas.

El diseño del mercado mayorista puede experimentar mejoras, pero no es la causa del aumento del precio de la electricidad, que se ha disparado debido a la subida del precio del gas y al aumento del precio de los derechos de emisión del CO2. Dejando de lado los problemas del mercado internacional del gas, sobre los cuales el Gobierno español poco puede hacer, la causa del pronunciado incremento del precio de los derechos de emisión ha sido la política de la Unión Europea (UE) de acelerar la transición energética hacia una economía descarbonizada.

El objetivo concreto de la UE es reducir entre 1990 y 2030 las emisiones en un 55% y alcanzar la neutralidad climática (emisiones iguales a absorciones) en 2050. La UE ha promovido esta aceleración reduciendo los derechos de emisión en circulación frente a una demanda que, anticipando efectos de largo plazo, ha aumentado de forma notable. El resultado ha sido contundente: en enero de 2021, el precio medio del derecho de emisión de CO2 estaba en 33,3 euros por tonelada, mientras que en agosto alcanzó los 56,5 euros; un incremento, en ocho meses, de casi el 70%.

Esta es una política europea y, por tanto, una política española ¿Por qué, en España, una política estratégica de este calibre se ha convertido de repente en una emergencia social? ¿Acaso el Gobierno español no hizo los análisis necesarios para prever: primero, el importante aumento del precio de los derechos de emisión que se avecinaba; segundo, el efecto que este aumento iba a tener sobre el precio de la electricidad; y tercero, las consecuencias de una electricidad sustancialmente más cara sobre el bienestar de los hogares y la posición económica de las empresas? La respuesta corta es que el Gobierno, probablemente, no lo hizo.

Lo que sí ha hecho el Gobierno es abrir un debate fundamental y necesario, que llega con retraso y que debió entablarse antes de que la UE tomara la decisión de acelerar el ritmo del proceso de descarbonización de la economía. Un debate acerca de las consecuencias económicas de la lucha contra el cambio climático para hogares e industria; del ritmo adecuado de la descarbonización de la economía; y de las formas directas e indirectas en que este proceso podría afectar a la ciudadanía.

Este debate posiblemente habría acabado sin consenso, pero hubiera servido para avisar de la ineludible carga que el esfuerzo de descarbonización iba a suponer. Un debate en el que se hubiera podido evaluar la reacción de los ciudadanos ante la disyuntiva entre una política contundente para asegurar el cumplimiento de los objetivos fijados por la UE y un enfoque de ejecución más gradual, aun a riesgo de sobrepasar las fechas límite. Un debate, en fin, que hubiera permitido mantener la iniciativa del Gobierno y, quizá, evitar la instrumentalización política de la cuestión.

El ejemplo más claro de esta instrumentalización es la crítica del actual mecanismo de determinación del precio de la electricidad. Este mecanismo, que en España funciona desde 1997, es similar al utilizado por otros muchos países y, en particular, coincide en sus elementos esenciales con el adoptado por los países miembros de la UE.

La experiencia obtenida es favorable e indica que la liberalización de los mercados eléctricos es un proceso continuo de mejoras y de adaptación a la realidad industrial e institucional de cada país. En este contexto, el mercado mayorista español funciona razonablemente bien: dada la actual estructura de tecnologías de producción, permite producir la electricidad necesaria al menor coste posible y genera un precio que incentiva mejoras en la eficiencia del sistema.

Querer resolver el problema del encarecimiento de la electricidad imponiendo precios administrativos o interviniendo de forma diferenciada según la tecnología de la que proceda la electricidad es problemático. Cercena el contenido informativo del precio de mercado y distorsiona los incentivos que dicho precio genera. Introducir ruido en la señal (en el precio) que el mercado emite no es una buena política.

También se ha criticado la incidencia económica del encarecimiento de la electricidad. Existe malestar entre los ciudadanos y este malestar está justificado. Las familias han visto, sin aviso, que su factura de la luz aumentaba, y las empresas industriales (estas más apercibidas que las familias) que sus costes de energía eléctrica escalaban y reducían su competitividad internacional.

Para complicar más la cuestión, cuando el precio de la electricidad aumenta, aumenta también la rentabilidad de las tecnologías más eficientes (de las renovables, por ejemplo). Sobrerretribución no es la mejor forma de denominar lo que en realidad es un incentivo económico: la señal que el mercado está dando a los generadores eléctricos para que aumenten la producción de electricidad de origen renovable, y a los demás agentes económicos para que recursos ahora empleados en otras actividades se dediquen a financiar inversiones en estas tecnologías. Pero el hecho de que el incentivo sea tanto más potente cuanto, vía precio o a través de inversiones, mayor sea el volumen de recursos transferido al sector eléctrico dificulta la explicación a la ciudadanía de esta transferencia de renta.

No tiene sentido demonizar a las eléctricas porque tampoco ellas se librarán de este terremoto eléctrico dado que, con el advenimiento de las tecnologías renovables, los generadores de electricidad se enfrentan a una profunda reestructuración que cambiará la naturaleza del sector. La bonanza económica de la que están disfrutando no es permanente.

Las pocas grandes eléctricas de hoy deberán reconciliarse con la idea de que en un futuro no demasiado lejano el sector contará con nuevos actores debido a las menores barreras de entrada que la naturaleza modular de las tecnologías renovables permite. La buena noticia es que el futuro sector de la generación eléctrica en España será más verde y estará sujeto a un grado de competencia mucho más elevado que el actual.

Antoni Zabalza es economista y fue secretario de Estado de Hacienda.