Los riesgos en la implementación de la paz en Colombia

Conforme transcurren los días tras la firma del acuerdo de paz entre el Gobierno Nacional y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC-EP) el pasado 24 de Noviembre, más difícil se torna el proceso de implementación que debe hacer realidad lo acordado y de esta forma modernizar un país que apenas resurge tras 52 años de cruento conflicto armado interno. Es necesario un esfuerzo de ambas partes y de la comunidad internacional para evitar que el proceso de paz se estanque, con las nefastas consecuencias que ello tendría.

Los retrasos en la construcción de las 26 Zonas Verdales Transitorias de Normalización (ZVTN) han sido el primer problema encontrado en el proceso de implementación. Las ZVTN debían estar construidas antes del 1 de diciembre 2016, día D. Ese día las FARC estaban concentradas en los puntos previos de concentración designados. Accedieron a entrar en las ZVTN sin que se hubieran construido las infraestructuras mínimas acordadas: alojamientos, suministro eléctrico, servicios sanitarios-higiénicos, agua corriente y conectividad. A fecha de hoy es excepción la ZVTN que tenga construido al menos un 50% de las infraestructuras. He visitado seis de ellas. Solo en una había servicios sanitarios-higiénicos instalados. En ninguna había viviendas construidas. No hay atención médica más allá de primeros auxilios, muchas veces prestados por la propia guerrilla.

En las ZVTN hay hijos de guerrilleras, algunos recién nacidos, y hay decenas de guerrilleras embarazadas. A la vista de las demoras, las FARC acordaron con el Gobierno que pusieran a su disposición materiales de construcción para que ellos mismos construyeran. Este compromiso se está cumpliendo solo parcialmente. No es que la guerrilla tenga problemas en vivir en malas condiciones, están acostumbrados, pero si la primera obligación del Gobierno en el cronograma de implementación está siendo cumplida tardía y deficientemente, se envía una pésima señal sobre la capacidad real de las instituciones colombianas respecto al cumplimiento de lo acordado. Viene a la memoria la histórica tradición de los distintos gobiernos del país de incumplir los acuerdos de paz firmados, incumplimientos que en numerosas ocasiones incluyeron el posterior asesinato de los guerrilleros que habían firmado los acuerdos.

En el acuerdo final se estableció la aprobación urgente de una Ley de Amnistía que amnistiara los delitos de rebelión y conexos conforme a las leyes en vigor en la fecha de firma del Acuerdo Final. A la firma del acuerdo de paz había aproximadamente 3.500 personas encarceladas por vínculos con las FARC EP. En torno a 700 pueden tener derecho a la amnistía establecida en la ley. El resto tienen derecho a ser excarcelados en distintas condiciones: libertad condicionada o traslado a ZVTN. También existen unos 5.000 miembros de la Fuerza Pública potenciales beneficiados por la ley

El 30 de diciembre se aprobó la Ley de Amnistía, que contempla su aplicación de oficio o a instancia del solicitante. Sin embargo los jueces no la han aplicado. A principios de febrero solo se habían otorgado 8 amnistías y ninguna libertad condicionada. Los jueces alegaron que la ley era deficiente y que se necesitaban unas normas de procedimiento para aplicarla. El 17 de febrero se aprobó un Decreto presidencial que incluía el procedimiento de aplicación elaborado por los propios jueces colombianos. El pasado día 6 de marzo, los jueces de ejecución de penas, los competentes para aplicar la amnistía, se declararon en paro alegando falta de medios para aplicar la amnistía. A fecha de hoy se han aprobado algo menos de setenta amnistías a guerrilleros, cinco autorizaciones de traslado a ZVTN y ninguna libertada condicionada. No se tiene noticas de que se haya aprobado ninguna medida equivalente respecto a miembros de la Fuerza Pública.

La negativa de los jueces colombianos a cumplir la ley de amnistía – a salvo de las muy dignas excepciones indicadas–, además de ser inédita respecto a anteriores procesos de paz habidos en Colombia o en otros lugares del mundo, está generando una situación muy peligrosa entre las bases guerrilleras. Se incrementa la desconfianza ante las instituciones y el Gobierno que firmó el Acuerdo de Paz y por tanto crece la desconfianza sobre el cumplimiento de lo acordado. Puede provocar una situación de desconfianza y desafección respecto a los dirigentes de la guerrilla, al poder interpretar los guerrilleros que también están siendo engañados por estos, ya que habían garantizado un tratamiento especial de justicia además de la amnistía. Esta situación puede estimular las disidencias en el seno de las FARC EP, disidencias que hasta la actualidad están siendo muy reducidas, menos de un 4%, cuando la media en los procesos de paz con grupos rebeldes ronda el 20%.

Las garantías de seguridad –léase desmantelamiento del paramilitarismo- son uno de los más importantes logros de este proceso de paz. No se olvide que el Acuerdo Final se alcanzó en un contexto en el que continúa existiendo violencia de grupos paramilitares de extrema derecha, continua el enfrentamiento del Estado con otros alzados en armas –ELN- y continúan existiendo importantes economías ilícitas. Todo ello hace más meritorio el Acuerdo Final, que contiene fuertes compromisos para acabar con el paramilitarismo, fenómeno estructural en Colombia de larga data. El compromiso del Gobierno no es únicamente garantizar el monopolio legítimo del Estado en el uso de la fuerza y de las armas, sino desmantelar las estructuras civiles que durante décadas han organizado, financiado, instigado y aprovechado política y económicamente a los grupos paramilitares. Una de las medidas más importante es la creación de una Unidad de Investigación especializada para el desmantelamiento de organizaciones paramilitares, con competencia para desactivar las estructuras políticas de apoyo a estos grupos y sus estructuras económicas de financiación. La actual Fiscalía General de la Nación (FGN), ignorando el acuerdo de paz alcanzado, intenta impedir la puesta en marcha de esta Unidad Especial, a la vez que intenta modificar el acuerdo de Jurisdicción Especial para la Paz (JEP), aprovechando el proceso de implementación legislativa actualmente en curso y que también está resultando sumamente complejo debido a la inestable mayoría parlamentaria que apoya al Gobierno del presidente Santos. Las propuestas que formula la FGN tienen siempre los mismos dos objetivos: sustraer a los civiles presuntos financiadores, organizadores o instigadores del paramilitarismo de la JEP y mantenerlos en la jurisdicción ordinaria -donde siempre han disfrutado y disfrutan de impunidad- y a la vez sustraer de la JEP el mayor número posible de conductas realizadas por las FARC EP, intentando mantener la competencia de la jurisdicción ordinaria, y de la FGN, sobre ellas, lo que conculca lo establecido en el acuerdo parcial que resultó más difícil de cerrar, el relativo a Victimas y Justicia. A la vez, la FGN no da resultados importantes en la investigación y castigo de los crímenes cometidos contra defensores de derechos humanos, dirigentes políticos, sociales y campesinos que han venido apoyando el proceso de paz. En el año 2016 y lo que va del 2017 son más de 130 los asesinados. Desde la firma del Acuerdo de Paz del 24 de agosto de 2016, son casi 80 las personas pertenecientes a los anteriores colectivos que han sido asesinadas. La FGN niega constantemente la existencia de un plan sistemático para atacar el proceso de paz y a las personas que lo apoyan. Todo lo anterior deteriora seriamente la confianza a las FARC EP en el cumplimiento del acuerdo de Garantías de Seguridad, suponiendo grave indefensión respecto a la seguridad personal e integridad física que requiere cualquier guerrilla para concluir un proceso de dejación de armas.

Actualmente no hay concreción ni puesta en marcha de las políticas de reincorporación política y social de las FARC EP una vez abandonas las armas.Tras la realización del plebiscito del 2 de octubre que rechazó el Acuerdo de Paz del 24 de agosto de 2016, se produjo un proceso de renegociación en el que las FARC asumieron importantes modificaciones en el sistema de Justicia Especial para la Paz, mayores limitaciones en el régimen de amnistía y sobre todo, reducciones de los programas de reincorporación a la vida civil de los antiguos guerrilleros, en especial reducción de las cuantías económicas destinadas a estos programas, mezquina exigencia de los defensores del no. El total del presupuesto finalmente acordado para la reincorporación económica y social de las FARC EP, es equivalente al gasto de 10 días de guerra.

A fecha de hoy existe un atraso sustancial en el diseño de los programas de reincorporación social y una peligrosa falta de recursos económicos. Ninguno de los programas de reincorporación económica y social ha comenzado a ponerse en marcha, a pesar de que apenas en tres meses, el 31 de mayo, está previsto que concluya la existencia de las ZVTN, desaparezcan las FARC-EP, surja el nuevo partido político sucesor de la anterior organización y de esta forma se dé el paso definitivo a la reincorporación en la vida social. No es posible que esa fecha los guerrilleros se trasladen a sus hogares, porque estos no existen tras 52 años de guerra o décadas de permanencia en las FARC EP. Salvo excepciones, no existen condiciones de seguridad para que los antiguos guerrilleros se trasladen a residir en los hogares de sus familiares, y ello en el caso de que sus familias, en su mayoría campesinos en precarias condiciones de vida, tuvieran a su disposición los medios materiales para acogerlos. Tampoco han sido definidos los programas de acceso al empleo, proyectos productivos, de desarrollo agrario o de sustitución de cultivos ilícitos.

Esta situación de indefinición de su futuro inmediato, también provoca una importante angustia entre la guerrillerada, que puede estimular la desconfianza interna en el proceso de paz y por tanto las disidencias. Aprovechando esta situación, distintos grupos criminales deseosos de contar gente experimentada en el manejo de armas, están ofreciendo a los guerrilleros elevadas cantidades de dinero para cooptarlos.

Las Naciones Unidas viene alertando sobre el alto porcentaje de fracaso que han tenido los programas de reincorporación a la vida social de los grupos guerrilleros que en las ultimas décadas han efectuado dejación de armas tras firmar acuerdos de paz. Estos fracasos tienen habitualmente como consecuencia el incremento de la violencia, de la delincuencia y de las economías ilegales.

El proceso de dejación de armas de las FARC-EP comenzó el día 1 de marzo de 2017 (D+ 90) y concluirá el próximo 31 de mayo (D+180). A pesar de las dificultades que viene atravesando el proceso de implementación, las FARC-EP procedieron al inicio de la dejación del 30% de sus armas en el D+90. Una segunda fase de dejación de otro 30 % de las armas se iniciará el 1 de abril y la fase de dejación del restante 40% de armas se iniciará el 1 de mayo, debiendo haber concluido todo el proceso el día 31 de ese mes. El Acuerdo Final establece una serie de garantías para las FARC EP de índole Jurídico, de Seguridad Personal, y de Seguridad Económico y Social. Evidentemente el cumplimiento de lo acordado es una obligación reciproca para los firmantes de cualquier acuerdo. Al igual que las FARC EP están cumpliendo con el proceso de dejación de armas, el Gobierno y las instituciones competentes deberían cumplir con los contenidos de seguridad jurídica que les incumben –aplicación de la amnistía y aprobación en el Congreso de las leyes que pongan en marcha el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No repetición-, con los compromisos sobre seguridad personal –desmantelamiento del paramilitarismo y detención de los responsables de los crímenes contra los defensores del proceso de paz que viene sucediéndose-, así como al menos definir los programas de reincorporación económica y social que necesariamente deben ponerse en marcha antes del 31 de mayo. En caso contrario, el 1 de junio el proceso de paz se verá arrastrado a una seria crisis de implementación que en la práctica puede hacer fracasar todos los esfuerzos desplegados por ambas partes desde el inicio del proceso exploratorio en febrero de 2012.

La verificación y acompañamiento Internacional son en este momento una necesidad urgente para el proceso de paz. A fecha de hoy, el único mecanismo de verificación y monitoreo internacional del Acuerdo de Paz que funciona es el encargado de monitorear y verificar el proceso de Dejación de Armas -el Mecanismo de Monitoreo y Verificación de las Naciones Unidas, MMV, creado en enero 2016-, es decir, actualmente solo se están monitoreando y verificando el cumplimiento de las obligaciones que incumben a las FARC EP. En el Acuerdo Final únicamente se contemplan mecanismos de verificación de los puntos 3 “Garantías de Seguridad” y 6 “Reincorporación a la vida civil”, también a cargo de las NNUU. A fecha de hoy el Gobierno colombiano no ha concretado en la ONU la forma de puesta en marcha de este mecanismo. Se prevé en el Acuerdo Final un acompañamiento internacional en la implementación de todos los puntos acordados, pero todavía esos mecanismos internacionales de acompañamiento a la implementación no han sido puestos en marcha, a pesar de las sucesivas peticiones de las FARC EP.

Es evidente que en un acuerdo de paz que pone fin a 50 años de conflicto armado no resulta procedente que una de las partes pretenda que solo se verifiquen, monitoreen o acompañe la implementación respecto a las obligaciones que corresponde a la otra parte, en este caso respecto a la dejación de armas de las FARC EP. Para garantizar la muy necesaria implementación de todo lo acordado o al menos de lo más importante, es imprescindible poner en marcha de forma inmediata todos los mecanismos de monitoreo, verificación y acompañamiento que contempla el acuerdo final de paz, y para ello es imprescindible la presencia activa en dichos mecanismos de la comunidad internacional. También sería conveniente mayor agilidad en la implementación y un claro respeto a lo acordado por parte de todas las instituciones implicadas, no únicamente por el Gobierno.

Enrique Santiago Romero es asesor de las FARC-EP en la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación de la Implementación del Acuerdo Final (CSIVI)