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Dar más voz a los pueblos indígenas es posible

Perú promueve la consulta previa para dialogar con las comunidades más vulnerables y prevenir conflictos sociales

Tito Nugkuag Kajig, miembro de la Comunidad Nativa Shampuyacu.
Tito Nugkuag Kajig, miembro de la Comunidad Nativa Shampuyacu. Banco Mundial

América Latina no es ajena a los conflictos sociales, si bien hubo gran crecimiento económico, reducción de pobreza y de inequidad en la década pasada. Es por ello que conocer de antemano las necesidades y aspiraciones de los sectores más vulnerables son clave para reducir potenciales crisis y mejorar la calidad de vida de aquellos con menores ingresos.

En este sentido, el Perú se ha colocado a la vanguardia y aprobó una ley de alcance nacional que regula el proceso de consulta previa con poblaciones indígenas. Sus primeros resultados se han recopilado en el reporte ¨La Consulta Previa en el Perú: Aprendizajes y desafíos¨.

German Freire, especialista en Desarrollo Social del Banco Mundial, explica cómo funciona el proceso de la consulta previa, por qué es importante tanto en el Perú como en la región y qué futuro le espera a las comunidades indígenas y rurales de América Latina:

Pregunta: ¿Qué es la consulta previa y cuando se realiza?

Repuesta: La consulta previa es un derecho internacionalmente reconocido, enmarcado en el convenio 169 de la OIT y ratificado por 15 países latinoamericanos, incluido el Perú, país donde ha sido convertida en una ley desde 2011. Pero más allá de ser un derecho, es una herramienta de diálogo que permite conciliar los intereses de las poblaciones mayoritarias con los de la población indígena. La consulta previa es un mecanismo de inclusión y un espacio para darle voz y voto a los pueblos indígenas en los programas, proyectos, planes y leyes que potencialmente pueden afectar sus intereses, sus culturas o sus modos de vida.

La consulta previa se lleva a cabo cuando hay una potencial afectación de los derechos colectivos de los pueblos indígenas. La ley peruana no incluye en este proceso la prestación de servicios públicos, como agua y saneamiento o electricidad, por ejemplo, a menos que afecten los derechos colectivos de los pueblos indígenas.

En cambio, cuando por ejemplo se declara en el Amazonas un parque nacional, y este parque se sobrepone al territorio tradicional de una población indígena, ahí existe una afectación del derecho colectivo, pues la regulación podría limitar su acceso a recursos que han utilizado durante siglos y de los que dependen para subsistir. Esto se convierte en materia de consulta previa. Lo mismo sucede al desarrollar un proyecto de hidrovías, una “carretera” fluvial, que atraviesa un territorio indígena.

La consulta previa se complementa con otros mecanismos de participación ciudadana, sensibles a las diferencias culturales y las cosmovisiones de los pueblos indígenas.

P: ¿Por qué es importante la consulta previa?

R: La consulta previa es erróneamente vista por algunos sectores públicos y privados como un requisito que no agrega valor a sus actividades. A su entender es un proceso largo y costoso, por lo que hace más lento el desarrollo de proyectos y, ultimadamente, desincentivan la inversión. Sin embargo, la experiencia nos ha demostrado que en territorios indígenas el desarrollo ¨convencional¨ no siempre tiene los efectos esperados, y los indígenas no se benefician tanto como el resto de la población o son adversamente impactados por proyectos que en teoría debían beneficiarlos. Esto explica en parte la persistencia de brechas, por ejemplo. Regionalmente los indígenas son casi tres veces más propensos a ser pobres.

La consulta previa es un espacio de participación que toma en cuenta a los pueblos indígenas en el diseño de proyectos, planes o leyes que podrían afectarlos.Permite a las comunidades transmitir sus propias visiones de lo que es el desarrollo, la pobreza y el bienestar. La inclusión de estas voces tiene muchos beneficios, no solo para ellos.

Si bien la consulta no es un mecanismo de resolución de conflictos, el desarrollar un proyecto que es sensible a las visiones y expectativas locales, culturalmente pertinente, donde la población indígena tiene un espacio para expresarse en sus términos, tiene muchas menos probabilidades de generar un conflicto social. Si se analizan las razones para la mayor parte de los conflictos sociales en el Perú, sea que estén relacionados con proyectos mineros o de otro tipo, la población local rara vez se opone a los proyectos en sí, sino que se opone a los términos de su inclusión, o a su exclusión de los beneficios. Lo que la mayor parte de las comunidades involucradas en un conflicto demandan es diálogo.

Encarar el dialogo tiene un costo para las empresas y para el Estado, no hay duda, pero hoy sabemos que el costo de no realizar consultas es mucho mayor, principalmente en el mediano plazo, cuando aparecen conflictos o desacuerdos que paralizan obras y planes de desarrollo.

P: ¿Por qué el Perú es un referente para América Latina en el tema de la consulta previa?

R: Actualmente, en toda América Latina existe una gran legislación pro indígena y en prácticamente todos los países se realizan consultas. Perú, sin embargo, fue el primer país en promover una ley de alcance nacional y en reglamentar el derecho a la consulta previa. Además, ha venido innovando en la definición práctica del derecho a la consulta, así como en las cuestiones operativas de cómo, qué, dónde, cuándo y a quién se debe consultar una medida determinada. Ninguna de esas preguntas tiene una sola respuesta, pero el Perú ha estado dando muestras de estrategias concretas y bien operativas.

El país plantea la consulta previa de forma estructurada. Esto se ve reflejado en los protocolos, materiales de apoyo y la literatura generada por el Ministerio de Cultura sobre los procesos de la consulta previa, así como la Base de Datos sobre Pueblos Indígenas del Ministerio de Cultura, que es una de las más completas que yo haya visto en la región. También han creado un registro nacional de traductores y facilitadores en temas de consulta, que es una herramienta clave tanto para el estado peruano como para las empresas privadas, que ya hacen uso de este registro y de los servicios del personal que ha venido formando el Ministerio. Además, acaban de lanzar un sistema de monitoreo de las consultas, clave para garantizar la transparencia y el cumplimiento de los acuerdos. Estas herramientas no existen en otros países de la región.

P: ¿Cuántos procesos se han realizado en el Perú y cuál es un ejemplo de los acuerdos tomados en las consultas previas?

R: En el momento en que realizamos el estudio junto con el Ministerio de Cultura eran 24, pero ahora son varios más. Aunque no parece un número grande, ha tomado mucho esfuerzo llegar ahí, debido principalmente a la especulación que siguió a la aprobación de la ley y su reglamento. Las voces que se oponían a la implementación de la ley argumentaban que al consultar a los pueblos indígenas se iban a generar más conflictos sociales, aletargar los proyectos consultados y paralizar la inversión. La principal lección que dejan estos primeros procesos de consulta es que todos esos temores eran infundados. Los 24 procesos realizados hasta principios del 2016 llegaron, en su totalidad, a acuerdos, y se dieron en plazos razonables.

Por ejemplo, algunos pueblos indígenas pidieron participar en el diseño de los términos de referencia de los estudios de impacto ambiental, pues argumentaban que, si ellos no eran involucrados desde ese momento, las preguntas que eran importantes para ellos no iban a ser incluidas en los estudios, por lo que luego no tienen información ni datos clave para estructurar sus argumentos. El problema es que si se hace una interpretación demasiado inflexible de la legislación, luego no tendrían participación en la discusión de los resultados. El argumento que nosotros hacemos es que la consulta previa tiene que ser vista como parte de un diálogo mas amplio y sostenido con los pueblos indígenas, no como un momento en el tiempo o como un requisito administrativo más.

Hay que recordar que en el Perú los acuerdos de la consulta previa son de cumplimiento obligatorio. Este no es un dato menor, porque otras instancias de diálogo o de resolución de conflicto, como las mesas de diálogo, no tienen este carácter. De ahí que la mayor parte de los conflictos sociales del Perú tienen otro conflicto como antecedente, pues muchas veces se olvidan los acuerdos luego de resuelta la crisis.

P: ¿Cómo beneficia la consulta previa el futuro de los indígenas?

R: La razón por la cual la consulta previa existe es porque los mecanismos de participación ciudadana convencionales le suelen fallar al sector indígena de la población. Personalmente, considero que Latinoamérica deber aspirar a integrar los mecanismos de diálogo intercultural que están en la consulta previa en las actividades de los estados, y con esto crear estados verdaderamente inclusivos y respetuosos de la identidad y la dignidad de los pueblos indígenas.

El Ministerio de Cultura del Perú ha propuesto que la consulta previa no debe sustituir otros mecanismos de participación ciudadana que ya existen, sino complementarlos. El reto es integrar los resultados de estos procesos de consulta en los planes de autodesarrollo de los pueblos consultados, para que estos procesos no se conviertan en trámites puntuales para lograr aprobar una ley o un proyecto, sino que sean una ventana real para la inclusión social. El desarrollo de todas las regiones del país debe continuar en ese camino de diálogo intercultural para que los pueblos indígenas puedan participar y puedan ser escuchados siempre.

* Julio Cesar Casma es productor online del Banco Mundial.