La ley de amnistía bajo la lupa de la Comisión de Venecia: las claves del borrador

El borrador del dictamen de la Comisión de Venecia sobre la proposición de ley de amnistía a los encausados del procés encuentra aspectos positivos en la norma, como el objetivo de “reconciliación política”, pero advierte también de cuestiones que deberían reconsiderarse, como regular la medida de gracia mediante una reforma constitucional, y subraya importantes carencias. Entre las principales objeciones del organismo asesor en cuestiones constitucionales del Consejo de Europa está la decisión de tramitar la norma por la vía de urgencia y no requerir una mayoría cualificada para sacarla adelante. “Un procedimiento de tramitación rápida no es apropiado” y “puede dañar la ley”, señalan.

El informe que se ha conocido ahora es provisional y fuentes de la Comisión advierten de que el texto definitivo, previsto para el 15 o 16 de marzo, incorporará “muchos cambios”. El dictamen, elaborado a petición del Senado, donde el PP tiene mayoría absoluta, se ha hecho, además, sobre la versión inicial de la proposición de ley, que ya fue enmendada en varios puntos durante la primera fase de la tramitación en el Congreso y que está pendiente de nuevos cambios con el acuerdo que negocian el PSOE y Junts para intentar garantizar la medida de gracia a los encausados por terrorismo.

Estas son las principales conclusiones de los expertos que han examinado la norma:

Una ley con “objetivos legítimos”. El borrador del informe sostiene que la “unidad nacional y social”, así como la “reconciliación política”, son “objetivos legítimos de las amnistías”. La Comisión es consciente de las críticas acerca de que la proposición de ley de amnistía fue “parte de un acuerdo político para lograr una mayoría” para que Pedro Sánchez fuera investido presidente, algo que ha generado una “división profunda” en toda la sociedad. Aun así, “la normalización institucional, política y social de Cataluña es un objetivo legítimo”, subraya y agrega que no le corresponde a la Comisión “evaluar la proporcionalidad de la ley de amnistía en relación con los objetivos proclamados”. Esa tarea, acota, recae en el poder legislativo: “Al decidir si adopta la ley de amnistía y con qué contenido, el Parlamento deberá responder a la cuestión de si se puede lograr la normalización de Cataluña pese al hecho de que la proposición de ley de amnistía ha provocado una división profunda y virulenta en la clase política, en las instituciones, en los jueces, los académicos y, sobre todo, en la sociedad española”.

En su análisis, la Comisión también recuerda que, a lo largo de la historia, se han aprobado amnistías en relación con “eventos políticos en sentido amplio” en países como Bélgica, Brasil, Bosnia-Herzegovina, Italia, Marruecos o Francia. En este último país, señala que algunas de las amnistías aprobadas fueron para resolver “crisis políticas en territorios de ultramar relacionados con demandas separatistas en Nueva Caledonia o Guadalupe”, así como “eventos de naturaleza política y social relacionados con el establecimiento del estatus de Córcega”, región largamente sumida en una disputa independentista.

Un “instrumento” habitual para condonar penas. Uno de los primeros puntos que aborda el informe es un análisis comparativo de las leyes de amnistía y otras medidas de gracia entre 54 de los 61países miembros de la Comisión. Todos tienen algún tipo de “instrumento para condonar penas, especialmente criminales, ya sean de naturaleza general o individual, así como condicional o incondicional”, señalan. En la mayoría de los países estudiados, la amnistía está “explícitamente” incluida en sus constituciones. En otra decena, “la consideran aceptable para ocasiones específicas”. Otras cartas magnas, como es el caso de la española, prevén un perdón (indulto), pero no amnistía. En España, destacan al respecto, los indultos generales sí están específicamente prohibidos por la Constitución.

En cualquier caso, las amnistías deben “cumplir con la Constitución” y la constitucionalidad de las mismas debe ser controlada mediante los organismos y procedimientos que prevé la carta magna, recuerdan. Dicho lo cual, los responsables del análisis subrayan en varias ocasiones a lo largo del borrador que la Comisión de Venecia “no es competente para comentar sobre la constitucionalidad” de la ley de amnistía que se está negociando en España, porque consideran que es algo que deberá decidir en última instancia el Tribunal Constitucional y que en todo caso deben debatir los expertos constitucionalistas españoles.

Es “preferible” una reforma constitucional. El borrador del informe alude a la “vívida controversia” que ha provocado en España el debate sobre si la amnistía cabe o no en la Constitución. Por eso, según los expertos, sería “preferible” que, “cuando llegue el momento”, esta cuestión se regule “explícitamente mediante una enmienda constitucional”. De la misma manera que insisten en que no entran sobre la constitucionalidad de la ley de amnistía, agregan que tampoco van a evaluar su “compatibilidad” con la ley europea, algo que, estiman, “podría ser objeto de una sentencia del Tribunal de Justicia de la UE” (TJUE) una vez que la ley esté aprobada.

Cumple con el Estado de derecho y los principios de igualdad ante la ley y separación de poderes. La Comisión manifiesta abiertamente su “aprobación” al hecho de que la proposición de ley no cubre actos que la jurisprudencia internacional considera que no deben entrar en una amnistía. También considera que preserva “correctamente” la responsabilidad civil y señala que “no hay un problema” en materia de separación de poderes siempre y cuando la decisión de qué individuos concretos se beneficiarán de la amnistía esté en manos del juez competente, algo que ya prevé la proposición de ley.

Reproches a la tramitación de urgencia. Por muy legítimos que sean los motivos para presentar una ley así, lo que para la Comisión de Venecia no se justifica es que haya sido tramitada por el procedimiento de urgencia: “Un procedimiento de tramitación rápida no es apropiado para la adopción de leyes de amnistía, en vista de las trascendentales consecuencias de este tipo de leyes y del hecho de que las leyes de amnistía tienen, a menudo, una naturaleza controvertida”, sostiene.

Según recuerda, en general, un “apresuramiento puede dañar la calidad de la ley”. Pero en el caso de la proposición de ley española, esas prisas son especialmente peligrosas en vista de las “feroces críticas en España y más allá” que ha provocado la normativa, sobre todo en diversos organismos y asociaciones de la judicatura. “Las amnistías están generalmente motivadas por motivos de reconciliación social y política”, unas “metas legítimas” que “requieren que sean obtenidas mediante métodos y procedimientos coherentes” con el objetivo final, “para no frustrar dicho objetivo”, advierte la Comisión. “Los medios y procedimientos diseñados para aprobar la amnistía deberían estar inspirados en la inclusión, participación, un calendario apropiado y discusiones públicas”, recomienda.

Precisamente por su potencial “impacto en la cohesión social”, la Comisión de Venecia señala también que las leyes de amnistía “deberían ser aprobadas mediante una mayoría cualificada apropiada” y no, como se prevé en el caso español, por mayoría absoluta.

Alertas ante una posible “arbitrariedad”. Una cuestión de la que alertan los expertos en el borrador del informe es el peligro de que una ley de este tipo pueda ser arbitraria. Al respecto, en varias ocasiones, la Comisión es enfática en que el criterio que rija la normativa debe ser que “no cubra a individuos específicos”, ya que, recuerda, las amnistías son “medidas impersonales que se aplican a todas las personas o determinadas clases de personas”. La proposición de ley cumple, en principio, este requisito porque amnistía todos los hechos vinculados a la consulta celebrada en Cataluña el 9 de noviembre de 2014 y al referéndum de 1 de octubre de 2017, y actos relacionados que hubieran sido cometidos entre el 1 de enero de 2012 y el 13 de noviembre de 2023.

Los expertos también subrayan la necesidad de que haya “consistencia” en la determinación de qué actuaciones están cubiertas por la amnistía, en referencia específica a los delitos de malversación y corrupción, y consideran para ello que deben estar “intrínsecamente relacionados” con los “actos cubiertos” por la norma. Fuentes socialistas señalan que esta recomendación ya se ha cumplido porque, en la tramitación parlamentaria, se ha “reforzado” la conexión entre la amnistía y el proceso independentista. La ley no contempla amnistiar ningún delito, ni de malversación ni de otro tipo, que no esté vinculado al procés. La malversación que los jueces consideran probada alcanza, entre otros aspectos, a los gastos de organización y realización del referéndum ilegal del 1-O o la promoción del desafío independentista en el extranjero.

La importancia de definir bien el ámbito de la ley. Los expertos advierten de que el ámbito temporal y material de aplicación de la amnistía es “amplio y bastante indefinido”, lo que puede afectar a la seguridad jurídica de la norma. Cuestionan que la ley defina los actos “por su intención” (por ejemplo, cualquier acto tipificado como delito “destinado a promover, apoyar o facilitar la secesión o la independencia de Cataluña”) y que no se refiera a delitos “específicos identificados por la legislación penal”. A su juicio hay “cláusulas abiertas” que “añaden vaguedad”, por lo que recomiendan una definición “más precisa” para “que los efectos de la ley sean más previsibles” y no minen la “confianza pública” en la norma”.

Los jueces “no deberán” ser citados a comisiones de investigación. El Senado pidió a la Comisión que se pronunciara también por una cuestión que no está incluida en la ley, pero ha levantado ampollas entre el poder legislativo y el judicial: la posibilidad de citar a declarar a jueces en comisiones de investigación en el Congreso. El PSOE lo rechaza y asegura que no se les va a llamar, pero los partidos independentistas tienen intención de hacerlo. “Para cumplir con los principios de separación de poderes e independencia de la justicia, las comisiones de investigación creadas por el congreso de Diputados no deberán poder ordenar que los jueces declaren ante ellos, en particular sobre los casos sobre los que han decidido”, señala la Comisión. Sin citarlo expresamente, también aluden a la posibilidad de estudiar en el Congreso casos de lawfare (persecución judicial con fines políticos) que incorporó el acuerdo de investidura entre el PSOE y Junts. El informe recuerda que el órgano competente sobre el régimen disciplinario de los jueces es el Consejo General del Poder Judicial (CGPJ) y considera que reclamar que acudan a declarar, en público, sobre la forma en que han tratado un caso específico, representa una “interferencia política en la administración de la justicia” que podría tener “efecto intimidatorio”.