África y su Plan Marshall

En un artículo anterior, titulado Huérfanos de ideas para abordar la inmigración, escribimos sobre la escasez de propuestas para afrontar el actual reto migratorio, preguntándonos si la fórmula del codesarrollo popularizada por Sami Naïr hace una veintena de años no fue abandonada precipitadamente, y si esta no podría volver a ser reactivada en la actualidad. Este verano pasado, otra idea recurrente en torno a cómo afrontar los problemas del desarrollo en África y otros lugares volvió a ocupar durante unos días los titulares de algunos medios. En medio del repunte de las llegadas de pateras a las costas de Andalucía y de los saltos en la valla de Ceuta, el nuevo líder del Partido Popular lanzó la propuesta de diseñar un Plan Marshall para el continente africano con el fin de frenar las migraciones, recuperando el título del famoso plan impulsado por los Estados Unidos en Europa tras la Segunda Guerra mundial, aunque no tanto su espíritu.

En un contexto histórico, político y económico sensiblemente diferente al que presenta África en la actualidad, los Estados Unidos promovieron al finalizar la guerra un ambicioso paquete de medidas con un importante respaldo económico en 16 países europeos. El Plan, ideado por el general George Marshall, y que el presidente Harry Truman presentó ante el Congreso de los Estados Unidos a finales de 1947, incluía como objetivos principales la reconstrucción del sistema monetario europeo y el incremento de su capacidad de producción y el fomento de los intercambios comerciales (en el Plan se priorizaba la obtención de materias primas europeas en condiciones favorables para los Estados Unidos, así como la posibilidad de convertir Europa en un mercado propicio para los productos norteamericanos).

Pero el propósito del Plan Marshall no era solo reconstruir y lograr una estabilidad económica en Europa que beneficiase a los Estados Unidos, sino también alcanzar una estabilidad social y política que alejase a los países europeos de la influencia comunista ejercida por la Unión Soviética. Los resultados del Plan se valoraron, en general, como positivos, en la medida en que Europa se recuperó de la destrucción de la guerra en un plazo relativamente breve y estrechó sus lazos con los Estados Unidos. Por ello, el precedente del Plan Marshall ha estado siempre presente cuando se ha hablado de los problemas de desarrollo en los países más pobres, y no es la primera vez que su recuerdo vuelve a emerger cuando pensamos en África, tal como ocurrió hace unos años con el malogrado Plan África, promovido durante el Gobierno socialista de Rodríguez Zapatero.

Los intentos por vincular migración y ayuda parecen responder más a necesidades políticas que a los resultados mostrados sobre el terreno

Ahora, el Plan Marshall vuelve a ser evocado como una fórmula para mitigar los flujos migratorios promoviendo el desarrollo de los países africanos. Precisamente, en el ámbito académico se ha discutido, aunque no suficientemente, en torno la vinculación entre migración y desarrollo, y sobre cómo la migración puede afectar al desarrollo, en mayor medida que sobre cómo la ayuda puede incidir en la migración. Pero las evidencias empíricas sobre si la ayuda al desarrollo puede contribuir a reducir la migración, o bien puede hacer que ésta se incremente, son más bien escasas. Es más, las reflexiones de carácter ético sobre si la ayuda al desarrollo debería servir en realidad para este cometido tampoco han tenido un gran recorrido, más allá de críticas aisladas. En cambio, las dudas que plantean los intentos de vincular la ayuda al desarrollo con la migración son numerosas.

Cuando se habla de los vínculos entre migración y desarrollo, uno de los presupuestos comunes más aceptado es que un mayor desarrollo suele traducirse en una menor migración. Desde este punto de vista, puede esperarse que la ayuda al desarrollo también contribuya a ese efecto reductor sobre la migración. El razonamiento de base es que, si el subdesarrollo se encuentra entre las principales causas de la emigración, y en tanto que los países desarrollados no están dispuestos a admitir un número ilimitado de inmigrantes, entonces la cooperación para el desarrollo —como también ha señalado Joaquín Arango— resulta el instrumento adecuado para incrementar los niveles de desarrollo y reducir así las salidas desde los países en desarrollo. Sin embargo, esta manera “lógica” de entender los procesos de migración y desarrollo oculta que el vínculo entre ambos es en realidad mucho más complejo, y que la misma ayuda puede tener otro tipo de efectos inesperados. Incluso los grandes organismos internacionales se han venido apartando progresivamente de este tipo de planteamientos y han reconocido que el vínculo entre migración y ayuda no parece funcionar del modo esperado.

La OCDE reconoció que las iniciativas de ayuda relacionadas con la migración han sido generalmente decepcionantes

La Comisión Europea concluía sobre esta cuestión, hace ya más de 20 años, que “la ayuda al desarrollo, únicamente, difícilmente puede tener un impacto determinante sobre las migraciones vista la complejidad del fenómeno”. Es más, advertía que “a corto plazo una cierta ayuda a los países pobres podría, en determinadas situaciones, comportar un aumento de los flujos migratorios”. Igualmente, la OCDE, en un texto de los años noventa, hablaba de la naturaleza compleja y esencialmente indirecta de la relación existente entre el desarrollo económico y social y los fenómenos migratorios, para advertir que la base para la formulación de intervenciones directas sobre las migraciones desde la AOD es limitada.

La propia OCDE vino a reconocer en 1993 que las iniciativas de ayuda relacionadas con la migración han sido generalmente decepcionantes, tanto en lo que respecta a los programas de desarrollo rural para evitar el abandono del campo como en los programas de desarrollo industrial, mediante los que no solo no se habría logrado conseguir un reparto de las rentas geográficamente equitativo, sino que incluso se habría acelerado la emigración de las personas que viven en esas regiones. En la misma línea, Naciones Unidas también puso en duda dicha concepción en 1997, indicando que “el recurso a la asistencia oficial para el desarrollo con objeto de frenar la emigración puede no ser eficaz, porque el grado de ayuda que se requiere suele ser muy alto y porque es difícil que medidas aisladas tengan éxito”.

La ayuda al desarrollo no puede frenar por sí sola la migración; es más, incluso puede alentarla en determinadas circunstancias. En el contexto actual no se puede prescindir de la migración (entre otras cosas por el papel fundamental que juegan las remesas enviadas por los migrantes), proponiendo únicamente la ayuda como alternativa. Hasta ahora, los intentos por vincular migración y ayuda parecen responder más a necesidades políticas que a los resultados mostrados sobre el terreno. Las agendas de los Estados más desarrollados en sus relaciones bilaterales con países emisores de migrantes son las que han marcado los términos del debate y han distorsionado, en buena medida, la naturaleza del vínculo. Independientemente de que pudiese establecerse una relación directa entre migración y ayuda, las políticas bilaterales han tendido a tomar la ayuda como un instrumento de presión sobre los países de origen para que ejerzan un mayor control sobre la salida de sus ciudadanos.

La conexión entre ayuda al desarrollo y las estrategias políticas de regulación de la migración fomenta el riesgo de convertir la ayuda en rehén de las políticas migratorias, invirtiéndose los términos de la relación; en cambio, la ayuda al desarrollo debería estar basada únicamente en las necesidades de los países en vías de desarrollo y no sobre la política de migración de los países donantes, es decir, que las políticas de ayuda al desarrollo no deben verse contaminadas por las preocupaciones políticas en torno a la migración.

El más urgente Plan Marshall africano quizás pasaría por reducir primero el foso de desconfianza que nos separa y nos atenaza hoy día.

Pese a todas estas dudas, vistos los problemas que acumulan numerosos países africanos, y ante la ausencia de otras propuestas alternativas o con cierta viabilidad, no resultaría del todo descabellada la idea de formular un ambicioso Plan Marshall si este permitiese reducir las enormes desigualdades actuales; pero claro, de ser así, debería hacerse teniendo en cuenta todas sus implicaciones y, sobre todo, sin pensar o desear que acabaría alejando la migración de nosotros, que es más bien donde parece que reside el interés principal.

El mismo Plan Marshall original no se vinculó al intento de limitar o impedir ningún tipo de flujos migratorios que, por aquel entonces, no solo no entrañaban demasiada preocupación, sino que incluso fueron fomentados para contar con la mano de obra necesaria para favorecer la reconstrucción europea. En este momento el contexto es bien diferente, y el creciente rechazo a las migraciones aleja la posibilidad de una búsqueda compartida de soluciones en base a intereses comunes. La gran paradoja es que sean precisamente los sectores políticos que alimentan el miedo quienes reivindiquen con mayor fuerza la necesidad de que “el otro se desarrolle”, de modo que el más urgente Plan Marshall africano quizás pasaría por reducir primero el foso de desconfianza que nos separa y nos atenaza hoy día.

Joan Lacomba es investigador de las migraciones y profesor titular en el Departamento de Trabajo Social de la Universidad de Valencia