La pesadilla de la financiación autonómica

El debate sobre la financiación de las comunidades autónomas (CC AA) ha llegado a un punto de confusión máximo. Se reclama insistentemente del Estado aportaciones superiores a las que ahora se reciben. Se alegan datos y juicios comparativos que ponen de manifiesto la desigualdad de tratamiento, abriendo una crítica cruzada entre comunidades difícil de juzgar por los ciudadanos. Dificultad derivada de la falta de un planteamiento y una información globales que permitan la formación de opinión pública sobre una materia compleja y susceptible, por el contrario, de enfoques parciales y, en algunos casos, interesados.

La financiación tiene que apoyarse, lógicamente, en un sistema tributario básico. Este sistema está hoy integrado por los impuestos compartidos (IRPF, IVA e II EE): el 50%, en los dos primeros, y el 58%, en el bloque tercero (II EE), corresponde a las comunidades. Siempre de las cantidades recaudadas en su territorio.

Además, las CC AA disponen de los impuestos cedidos (patrimonio, sucesiones, transmisiones, juego, electricidad y medios de transporte), en los que la cesión es del 100% de la recaudación, acompañada, además, de una importante capacidad normativa en la regulación de los impuestos.

El conjunto impositivo formado por los impuestos compartidos y los impuestos cedidos realiza una función básica: la territorialización de la imposición. Hoy, una de las principales críticas que se hacen es que no hay correspondencia entre la riqueza de una comunidad (renta y consumo) y los impuestos que se le atribuyen. Es una objeción que no se corresponde con la realidad. Los porcentajes antes citados prueban que hay una correlación muy importante entre riqueza de un territorio y recaudación impositiva que corresponde a la comunidad. En otras palabras, la dialéctica “es más lo que se aporta que lo que se recibe” pierde sentido, porque la aportación es la que corresponde a las bases tributarias (rentas, consumo y patrimonio) de cada territorio.

Las comunidades disponen de los impuestos  (patrimonio, sucesiones, transmisiones, juego, electricidad y medios de transporte), en los que la cesión es del 100% de la recaudación

La financiación de las CC AA suma también las aportaciones del Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales, que constituye una exigencia del artículo 158 de la Constitución. Además, determinadas comunidades reciben ayuda de los Fondos de Convergencia Autonómica (Competitividad y Cooperación), creación de la Ley 22/2009, a los que nos referiremos en su momento.

El Fondo de Garantía contribuye a financiar sanidad, educación y servicios sociales esenciales de competencia autonómica. Su dotación económica es importante y a cargo del Estado. Es, por tanto, un mecanismo de nivelación vertical, lo que excluye la ayuda entre comunidades, que existe en algún ordenamiento comparado y que en España es de establecimiento imposible.

Este fondo tiene siete criterios de distribución (población, superficie, dispersión territorial, insularidad, población protegida equivalente, población mayor de 65 años y población entre cero y 16 años). Esta desagregación pormenorizada hace que la distribución sea compleja, lo que aleja el fondo de la opinión pública y además provoca, en ocasiones, que las comunidades propongan otros criterios que probablemente son más beneficiosos para los proponentes, lo que contribuye a aumentar la complejidad actual.

Este fondo, en mi opinión, debe de ser reformado en una línea de mayor simplificación, de manera que pueda ser conocida su dotación global y su distribución por comunidades. El criterio de distribución debe de ser la población con una corrección limitada por la dispersión territorial. El resultado debe ponderarse teniendo en cuenta la renta per capita de cada comunidad. No hay que olvidar que el fondo al que nos referimos es de garantía de mínimos para la prestación de servicios públicos fundamentales, lo que obliga a una aportación proporcionalmente mayor a las CC AA con menor capacidad normativa.

El hecho de que el Fondo de Garantía sea un mecanismo de nivelación vertical vendría también a resituar la responsabilidad del Estado y de las Administraciones autonómicas en la prestación de los servicios sociales a que nos referimos. Finalmente, en un país como España, necesitado de fortalecer las políticas sociales, el Fondo de Garantía debería ser el cauce presupuestario que canalizase las mayores aportaciones del Estado a las comunidades. En otras palabras, el aumento de financiación, cuando proceda, debe hacerse solo a través del fondo y para sus políticas sociales.

Existe una asignación para prestar  servicios  fundamentales como la sanidad y la educación

En esta línea de simplificación que proponemos deberían suprimirse otros fondos que estableció la Ley 22/2009. Me refiero, en primer lugar, al Fondo de Competitividad. No es una función del Estado en una ley financiera mejorar estas condiciones de las CC AA que deben ser afrontadas por ellas mismas y no por la Administración estatal a través de procedimientos complejos. En definitiva, la competitividad a la que dice atender este fondo es el resultado de una mayor eficiencia administrativa, y la búsqueda de ésta corresponde a los poderes autonómicos en su circunscripción. Su importe debe integrarse en el Fondo de Garantía que hemos visto anteriormente.

La misma afirmación es válida para el Fondo de Cooperación, cuya finalidad puede alcanzarse por las comunidades a través de la actividad ordinaria de sus órganos propios. Estos dos fondos, que se denominan en la Ley de 2009 “fondos de convergencia”, no tienen un respaldo constitucional.

La misma supresión debería alcanzar el Fondo de Suficiencia Global, regulado también en la misma ley de 2009. Su nombre indica claramente su función, que debe dejar de ser necesaria. Si las comunidades tienen un sistema tributario suficiente como el que presentan actualmente y un Fondo de Garantía que va a coadyuvar a lo que constituye su principal carga (educación, sanidad y servicios sociales fundamentales), la suficiencia no es algo que deba garantizarse de antemano y que podría entenderse como título de legitimación para reclamaciones del Estado.

Después de 30 años de Constitución resulta sorprendente que hayamos llegado a una situación de desconcierto en la financiación autonómica y de insatisfacción general como la actual. Y también de enfrentamiento de todos contra todos: del Estado con las comunidades, de éstas con los poderes centrales, y de las comunidades entre sí. Es cierto que toda financiación pública, y más aún en Estados descentralizados, requiere procesos de ajuste y de redistribución tributaria y financiera. En España se han producido en las dos últimas décadas. Pero es necesario llegar a una fase de estabilidad donde el protagonismo corresponda a la gestión y al cumplimiento de las previsiones presupuestarias.

El artículo 158 de la Ley Fundamental establece una asignación presupuestaria a las comunidades autónomas que garantice un nivel mínimo en la prestación de servicios públicos fundamentales en todo el territorio español. Es el Fondo de Garantía que hemos visto anteriormente con detalle. Aunque nada dice la Constitución, se entiende que estos servicios son sanidad, educación y servicios que puedan considerarse esenciales para las personas teniendo en cuenta su capacidad económica para contribuir a su propia financiación. También aquí la Constitución abre una amplitud notable, ya que se refiere solo a la “garantía de un nivel mínimo” en la prestación de servicios. El hecho de que este fondo sea un mecanismo de nivelación vertical obliga a que los criterios para su dotación por el Estado y su distribución entre las Administraciones territoriales sean sencillos, transparentes y, por supuesto, que tengan la máxima publicidad. Igualmente, el mecanismo de corrección del criterio de distribución utilizado.

Rafael Calvo Ortega es catedrático de Derecho Financiero y Tributario, y académico de Jurisprudencia y Legislación.