La recaudación tributaria en América Latina aumenta, los desafíos perduran

América Latina viene disminuyendo paulatinamente su brecha tributaria con respecto a la OCDE, de acuerdo el informe Estadísticas tributarias en América Latina 2014. Están disponibles para su consulta en: www.latameconomy.org/es/revenue-statistics/). Sin grandes reformas emblemáticas, pero de la mano de importantes mejoras en la administración tributaria, cambios graduales en la política tributaria y un crecimiento económico sostenido, la recaudación promedio de América Latina pasó de 13,6% del PIB en 1990 a 20,7% en 2012. En comparación, en los países de la OCDE la recaudación osciló alrededor del 34% del PIB. Aunque en la última década ha habido una tendencia general al alza en casi todos los países de América Latina, el promedio regional esconde realidades dispares. Por un lado, países como Argentina o Brasil recaudaron más de 37% y 36% del PIB respectivamente, mientras que en Guatemala o República Dominicana la recaudación como porcentaje del PIB alcanza apenas un tercio de los guarismos brasileños o argentinos.

Dejando al margen aspectos recaudatorios, la política fiscal en América Latina dista de ser una herramienta de desarrollo económico. En muchas ocasiones, no se alcanza ninguno de sus tres grandes cometidos: eficiencia económica, reducir desigualdades y la estabilización macroeconómica. La composición de la recaudación tributaria refleja algunas de estas debilidades. Por un lado, los impuestos al consumo recaudan más del 50% mientras que en el caso de la OCDE representan menos de un tercio del total. A pesar de que estos impuestos son buenos en términos de eficiencia y son de fácil administración, sus efectos sobre la distribución del ingreso generalmente son regresivos. Por ello, muchos gobiernos introducen tasas reducidas o exenciones para algunos bienes específicos. Sin embargo, estos subsidios son universales y así en general los ricos se benefician más —al menos en términos absolutos— que los pobres, generando además una merma en la recaudación de alrededor del 3-4% del PIB. Por otro lado, los impuestos directos, de carácter más progresivo, recaudan solamente 5,2% del PIB en América Latina, mientras que en la OCDE representan 11,4% del PIB. El impuesto a la renta de las personas físicas recauda poco en América Latina debido a altos niveles mínimos exentos que llevan a que menos del 15% de la población termine pagando este impuesto. A su vez, en particular en Centroamérica, son pocas las empresas que pagan impuestos sobre las rentas y utilidades por la existencia de importantes exoneraciones fiscales. Si a esto se le suman los altos niveles de evasión, la recaudación termina siendo insuficiente para financiar los bienes y servicios públicos, generándose además importantes ineficiencias por las altas tasas impositivas que recaen finalmente sobre un número reducido de contribuyentes. Por último, en varias economías latinoamericanas, los recursos naturales no-renovables son una fuente importante de recursos tributarios. Por ejemplo, en Ecuador o Bolivia representaron un 14,7% y 12,2% del PIB en 2012, respectivamente. Así, en ausencia de mecanismos de estabilización, la alta volatilidad de los precios de las materias primas muchas veces se ha trasladado al resto de la economía.

En muchos países los programas de gasto social se implementan con transparencia

Desde el punto de vista técnico, los ejes de reforma están claros: ampliar las bases tributarias reduciendo las exenciones, fortalecer la administración tributaria, aumentar la progresividad general del sistema tributario, así como reforzar los impuestos sobre la propiedad y los ambientales. Pero al mismo tiempo, es importante tomar en cuenta el otro lado de la ecuación: el gasto. Tal como muestran las turbulencias macroeconómicas de las últimas semanas en América Latina, contar con una alta recaudación no equivale a un sistema fiscal sólido cuando el gasto excede con creces los recursos disponibles. Además, una parte importante de la redistribución de las políticas debería realizarse mediante el gasto público, por lo que resulta importante reforzar su impacto en esa dirección así como mejorar su calidad.

Sin embargo, las soluciones no son solamente técnicas. Se requieren también procesos de reforma política que permitan disminuir el desequilibrio que viven muchos países latinoamericanos, donde la falta de confianza en el Estado da lugar a la reducción de los recursos fiscales necesarios para financiar al Estado, y por ende, en una oferta limitada de servicios públicos necesarios. Las reformas tienen que incluir por lo tanto un componente importante de transparencia y rendición de cuentas.

Hay razones para cierto optimismo: varios países productores de materias primas, como Chile y recientemente Colombia, han creado fondos de estabilización y adoptado reglas fiscales estructurales para aislar sus economías de las fluctuaciones en los precios de las materias primas, para así distribuir mejor entre generaciones los ingresos derivados de los recursos naturales no-renovables. Otros, como Paraguay y Uruguay, han introducido el impuesto a la renta de las personas físicas, o están considerando esquemas para ampliar la recaudación del impuesto al valor agregado con menos impacto distributivo, sin recurrir a las exenciones. En muchos países, los sistemas de transferencias condicionadas y otros programas de gasto social se han implementado con mucha eficacia y transparencia, fortaleciendo la legitimidad del Estado. Por el momento, queda por ver si estas mejoras se pueden trasladar al resto del presupuesto público.

Christian Daude es Jefe de la Oficina para las Americas al Centro de Desarrollo de la OCDE.