Barreras a la inversión exterior en tiempos de pandemia

La pandemia de la covid-19 ha acelerado el proceso, ya en marcha en la Unión Europea (UE), de someter a escrutinio a la inversión directa recibida del exterior. Es una de las piezas que configuran la nueva agenda industrial europea, que, impulsada principalmente por Alemania y Francia, busca fortalecer la capacidad y autonomía tecnológica de las empresas europeas, enfrentadas a los formidables retos de la digitalización, la inteligencia artificial y la lucha contra el cambio climático, en un marco de creciente rivalidad entre EE UU y China.

La crisis sanitaria ha venido a añadir otro reto monumental e inesperado a los ya citados, puesto que se espera que el PIB comunitario medio se reduzca durante 2020 alrededor de un 7,7%, un porcentaje que en algunos países como España e Italia podría acercarse a los dos dígitos, y se fija para 2022 el horizonte de recuperación de los niveles de producción previos al inicio del confinamiento. Además, el descenso del valor de las acciones de muchas empresas que siguió al reconocimiento de la pandemia y el incremento de sus niveles de endeudamiento ante el desplome de su producción han aumentado su vulnerabilidad frente a potenciales compradores foráneos.

Entre los mecanismos de control de que disponen los países receptores de inversiones exteriores, en los últimos años han ganado importancia los de control previo (screening), originalmente creados para controlar la inversión exterior en el ámbito de la defensa nacional. En enero del año en curso, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) había identificado 28 países que cuentan con mecanismos de control previo, destacando entre los más proteccionistas Rusia, China, Corea del Sur, Turquía, Brasil y Estados Unidos.

Durante 2017 y 2018, China y EE UU, en particular, introdujeron una gama completa de nuevas barreras, cuando no detuvieron las adquisiciones extranjeras de empresas por completo. En 2018 el Gobierno francés pasó a exigir la autorización previa para operaciones de inversión extranjera directa (IED) en los sectores espacial, ciberseguridad, inteligencia artificial (IA), fabricación aditiva y robótica, y en 2019 Italia reforzó sus procesos de selección y aprobación para proyectos con 5G. En enero de 2020 el Ministerio Federal de Asuntos Económicos y Energía de Alemania emitió un proyecto de ley que refuerza los controles a la inversión foránea en el país.

Estos precedentes impulsaron que en abril de 2019 entrara en vigor el Reglamento (UE) 2019/452 del Parlamento Europeo y del Consejo, relativo al control de las inversiones extranjeras directas en sectores críticos en la UE, cuyas disposiciones serán aplicables a partir de octubre de 2020. La norma no supone la introducción de un sistema de control obligatorio en el ámbito de la UE ni la armonización completa de los regímenes nacionales, siendo la decisión de aprobación, restricción o prohibición de las inversiones competencia de cada Estado. Esto es, la regulación no faculta a la Comisión Europea para bloquear la IED, sino que crea un mecanismo de cooperación en la materia.

En buena medida, estos controles nacen como respuesta a la escalada reciente de la inversión exterior China, que ha penetrado de forma apreciable en Europa, y a las amenazas a la seguridad nacional que conlleva el que la protagonicen empresas estatales y se dirijan al desarrollo de tecnologías de doble uso, como la IA, o a infraestructuras de todo tipo consideradas fundamentales, hoy más que nunca. Pero obedecen también a la creación de una nueva estrategia industrial en Europa de la que forman parte la apuesta por la economía de los datos, para evitar su control por las grandes tecnológicas, y por la Europa verde, así como la búsqueda de cierta relajación de las normas sobre competencia que podrían impedir a las empresas europeas ganar tamaño y competir a escala global.

Dentro de este marco general, no puede extrañar que el Gobierno español haya acelerado la modificación del régimen que regula la IED, que ya estaba en marcha, y que se complementará en las próximas semanas con la tramitación administrativa del real decreto sobre inversiones exteriores y el procedimiento correspondiente. Entretanto, ante la crisis sanitaria, el Consejo de Ministros aprobó en el Real Decreto-Ley 8/2020 de 19 de marzo una medida de carácter temporal dirigida a suspender el régimen de liberalización de las inversiones extranjeras provenientes de países no UE o EFTA en determinados sectores y tecnologías estratégicas, similares a las mencionadas en reglamento comunitario, que estarán sujetas a autorización previa. Pocos días después, a través del Real Decreto-Ley 11/2020 de 31 de marzo, la norma ha adquirido mucho mayor relieve, al convertirse en permanente.

En tiempos de bonanza, España, que recibe en torno al 65% de su inversión exterior de los principales países de la UE, podría beneficiarse de forma apreciable de este paraguas proteccionista, que incentiva la inversión intracomunitaria y abre un espacio para la reestructuración de la industria europea en su conjunto. Con más inversión de sus socios comunitarios, España podría insertarse aún más y mejor en las cadenas de valor europeas. Necesitaría para ello, desde luego, incrementar sus atractivos, sobre todo mediante la creación de un verdadero ecosistema innovador y la mejora de la calificación de sus trabajadores.

Pero en los actuales tiempos de crisis, ciertas amenazas cobran más relieve. Algunos países elevarán su apuesta por dirigir el proceso de reestructuración señalado y pueden tratar de obtener ventajas de la situación de debilidad de las grandes empresas en los países más expuestos, contando además con el apoyo de sus Gobiernos. Las medidas temporales de auxilio adoptadas en Alemania o Francia para ayudar a las pymes y a las grandes empresas servirán no solo para sostenerlas durante la crisis creada por la pandemia, sino para asegurar que salgan reforzadas de ella. Sorprende de forma particular la envergadura de programa completo de Alemania, 1,5 billones de euros.

España no puede dejar de seguir los mismos pasos con sus empresas más emblemáticas, asegurándoles la asistencia necesaria para afrontar el futuro en condiciones óptimas. Pero para disponer de los fondos necesarios, debe seguir luchando por impulsar un programa conjunto de reconstrucción en la UE que afiance la solidaridad entre los Estados miembros y respete el marco de competencia en el mercado interior. Por otra parte, no debe renunciar a la atracción de inversiones exteriores de terceros países. Ningún país lo hará y varios incluso apostarán de forma preferentemente por ellas. Pero el conseguirlas exigirá más que nunca mecanismos de facilitación no normativa y de promoción inteligente de la inversión extranjera, una llamada para que las agencias de promoción afinen sus herramientas.

Rafael Myro es catedrático de Economía Aplicada de la UCM y Marian Scheifler es socia directora de SiFDI.

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