Reformar la organización territorial

La crisis económica actual está poniendo de manifiesto las insuficiencias del sistema territorial de España. La organización territorial basada en el Estado de las autonomías, establecido en la Constitución española de 1978, en su capítulo tercero, ha sido durante muchos años uno de los pilares de la convivencia entre los diferentes territorios de España. A pesar de las múltiples transferencias realizadas, muchas de ellas con el otorgamiento de capacidad legal, no se ha conseguido un equilibrio entre las obligaciones que conllevan esas transferencias y las necesidades para su financiación.

Por otra parte, el sistema autonómico ya nació con una diferenciación entre el País Vasco y Navarra con el resto de España, basado en el amparo y respeto de derechos históricos de los territorios forales. Diferencia que a muchas otras regiones, y especialmente a Cataluña, les parece injusto no entendiendo por qué unos derechos antiguos se pueden aplicar a conceptos fiscales modernos como el IRPF y el IVA que no existían en tiempos de los foros. Para muchos las razones fueron más de tipo político y circunstancial en el momento de redactar la Constitución, aunque ello no sirviese para que ETA renunciase a matar ni a sus aspiraciones de independencia.

Durante la crisis, con la caída de la producción y de las rentas, se ha producido una drástica reducción en la recaudación de impuestos del Estado y por tanto de la parte correspondiente (50% del IRPF y del IVA) a las Comunidades Autónomas. Si a esto añadimos el gasto excesivo y muchas veces injustificable, realizado por las CC AA durante la fase expansiva de la economía y el elevado nivel de endeudamiento alcanzado, amparadas en las facilidades de crédito otorgadas por bancos y especialmente cajas de ahorro, es fácil explicar el estado de quiebra financiera alcanzado en la mayoría de las autonomías.

El déficit de las CC AA constituye una de las mayores dificultades para ajustar el conjunto de déficit de la administración pública

De momento, en el corto plazo la situación se va solventando con transferencias y préstamos del Estado, en tanto se aplican recortes en el gasto y en la estructura administrativa de dichas CC AA, con supresión o reducción de los entes y empresas públicas creados en demasía durante la fase anterior. Pero lo más doloroso para la población están siendo los recortes en Sanidad y Educación que si no se realizan en pos de una mayor eficacia del gasto, ponen en peligro los logros sociales conseguidos. En este punto conviene resaltar la responsabilidad de todos los partidos políticos que han gestionado dichas autonomías, por lo que no vale culpar solo a alguno de ellos. También hay que considerar que el déficit de las CC AA constituye una de las mayores dificultades para ajustar el conjunto de déficit de la administración pública y cumplir con los compromisos adquiridos con la UE. Para 2012 el límite de déficit asignado es del 1,5% del PIB autonómico. Límite que algunas han declarado no poder alcanzar y que dificultará cumplir con el compromiso adquirido para el conjunto del déficit público. Pero no es tanto por el tamaño del déficit sino por la falta de credibilidad que supone en los mercados financieros.

Más difícil será solucionar el problema de fondo en el medio y largo plazo. En opinión de muchos analistas el sistema actual de las comunidades autónomas es insostenible desde el punto de vista financiero y la situación política se está complicando en Cataluña donde el descontento ciudadano ha hecho crecer los deseos independentistas. El punto crucial de este aumento de deseos de independencia es la creencia, alimentada por los poderes catalanes, de que el problema de la crisis y la necesidad de recortes en Cataluña se derivan solo de un tratamiento injusto desde los poderes centrales en comparación con el resto de las CC AA, sin contar con la mala gestión realizada por los últimos gobiernos catalanes. Previamente, la Generalitat ya expresó su deseo de alcanzar un pacto fiscal similar al del País Vasco y Navarra.

Una posible solución, sin necesidad de reformar la Constitución, sería una nueva reforma del sistema de financiación

Una posible solución, sin necesidad de reformar la Constitución, sería una nueva reforma del sistema de financiación, que iniciase un proceso asimétrico, en función de las necesidades y deseos de las diferentes autonomías. La Constitución permite la formación de diferentes comunidades autónomas por agregación de provincias, siempre con la aceptación del Parlamento, así como también permite diferentes grados de transferencias del Estado. Sería posible que algunas CC AA decidiesen unirse entre sí y que otras prefiriesen devolver algunas transferencias si no se encuentran capacitadas a desarrollarlas con la financiación determinada. Una parte importante de la posible reforma se centra en el funcionamiento del Senado como una verdadera cámara territorial. También, dentro de la Constitución sería posible la reforma del sistema de financiación hacia un pacto fiscal con mayor cobertura en la recaudación de impuestos.

Lo que no permite la Constitución española (artículo 145) es “la federación de comunidades autónomas”. Desde el punto de vista de la UE, el Tratado de Lisboa en su artículo 4.2, la Unión se compromete a respetar la igualdad de los Estados miembros ante los tratados, así como su identidad nacional, inherente a las estructuras fundamentales políticas y constitucionales de estos, también en lo referente a la autonomía local y regional. Por lo tanto, cualquier cambio que España decidiese respecto a su estructura política y organización administrativa sería respetado en el seno de la UE.

Por el contrario, ante una decisión unilateral de creación de un nuevo Estado separado de España, el Tratado de la UE, en su artículo 49 del Título VI, establece las condiciones que “serán objeto de un acuerdo entre los Estados miembros y el Estado solicitante. Dicho acuerdo se someterá a la ratificación de todos los Estados contratantes, de conformidad con sus respectivas normas constitucionales”. Por lo tanto, una Cataluña independiente tendría que renegociar los tratados europeos y necesitaría el voto unánime de los países miembros, incluido España, para formar parte no solo del euro sino de la Unión Europea.

Cualquier cambio que España decidiese respecto a su estructura política y organización administrativa sería respetado en la UE

En mi opinión, la reforma del sistema actual es inevitable. Ante las dificultades de dar marcha atrás en él, sería necesario que el Gobierno propiciase iniciar al menos un proceso de análisis y discusión en el seno parlamentario para intentar conseguir la formulación de un pacto de Estado que, con el máximo consenso posible, permitiese una reforma de la Constitución con un nuevo sistema de organización territorial más estable y eficaz que el actual. Algunos ven un ejemplo en el sistema federal de Alemania, país que tanto nos ha inspirado últimamente, pero habría que estudiarlo con detenimiento ya que últimamente el sistema alemán ha tenido que hacer algunos ajustes centralizadores. Pero lo importante es analizar las opciones y buscar la mejor solución, dar cabida a todos e impulsar que nos sintamos españoles y europeos sin detrimento de los sentimientos respetables que nos ligan a nuestras raíces y los menos respetables intereses partidistas. De momento, según las declaraciones de nuestro presidente parece que esto está lejos de la realidad. Sin embargo, el inicio de un proceso serio en este sentido, sí permitiría mejorar la credibilidad de España dentro de la UE y de los mercados internacionales.

Carmen Alcaide es analista y expresidenta del INE.