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¿Qué cambia la decisión sobre las Azores?

El pasado 6 de septiembre, el Tribunal de Justicia de Luxemburgo rechazó las alegaciones de Portugal contra la decisión de la Comisión de declarar incompatible con las normas comunitarias determinadas rebajas fiscales adoptadas por la Región Autónoma de las Azores en 1999 en aplicación de su nuevo régimen fiscal que, entre otras cosas, le concedía una autonomía sustancial. Este rechazo es, sin embargo, una buena noticia para el País Vasco porque, en el camino, el Tribunal delimita cuáles son las condiciones que deben cumplirse para que las normas fiscales de una región puedan ser diferentes a las del país en el que se integra, sin que ello sea contrario a las normas de la Unión Europea (UE). En particular, se establecen las condiciones para que reducciones en el Impuesto de Sociedades de una región no sean consideradas ayudas regionales de Estado y, por tanto, contrarias al Tratado de la Unión.

Mientras no se resuelva la contradicción entre autonomía y armonización fiscal, seguirán existiendo los conflictos
La sentencia tampoco implica que cualquier disposición fiscal vasca sea compatible con las normas de la UE

El criterio básico es que la región debe ser política y fiscalmente independiente del gobierno central. Esta independencia se pone de manifiesto en tres condiciones: (a) que el gobierno regional tenga un estatus político y administrativo, respaldado constitucionalmente, independiente del gobierno central; (b) que el gobierno central no pueda influir directamente en la elaboración de las normas fiscales; (c) que las pérdidas fiscales de una reducción de impuestos las asuma el gobierno regional sin que el gobierno central le compense por ninguna vía. Es evidente que, en cualquier interpretación razonable que se dé a estos principios, el sistema foral los cumple ampliamente.

¿Qué implica esto para los territorios históricos? La implicación básica es que las normas fiscales vascas ya no podrán ser recurridas ni, evidentemente, anuladas en base a que los impuestos son más bajos que en territorio común. Argumentos como que un tipo menor en el Impuesto de Sociedades en la comunidad autónoma vasca es una ayuda regional de Estado y, por tanto, incompatible con las normas de la UE, dejan de ser válidos. Atrás queda la postura (defendida en su día por el abogado general del Tribunal de Luxemburgo, el italiano A. Saggio), absurda política y económicamente, según la cual las diferencias regionales de impuestos, cualquiera que sea la causa de la que se derivan, constituyen ayudas regionales de Estado contrarias a las normas de la UE. Frente a esto, el Tribunal admite que las regiones que cumplan ciertas condiciones puedan tener sistemas fiscales propios, cuya compatibilidad con las normas comunitarias se analizará con los mismo criterios que se usan para los sistemas fiscales nacionales (esto es, básicamente, por sus efectos en el ámbito territorial en el que se aplican). El Tribunal, por tanto, está diciendo que no hay problemas si, cumpliéndose ciertas condiciones, un país quiere dotar a una región de autonomía fiscal.

¿Qué no implica la decisión del Tribunal de Luxemburgo? Varias cosas. En primer lugar, no dice que el País Vasco deba tener más autonomía fiscal o tenga derecho a más autonomía fiscal. El grado de autonomía es una cuestión que cada país debe determinar según su propia evaluación de las ganancias y costes de la diferenciación interna de impuestos. Simplemente, la decisión no dice nada sobre cuál es le grado de autonomía que deben tener las regiones y, por supuesto, no cuestiona los criterios de armonización entre los sistemas fiscales del los territorios forales y el de territorio común. Puesto de otra forma, la decisión no cuestiona las restricciones que establece el Concierto Económico a la autonomía fiscal de los territorios forales.

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En segundo lugar, la sentencia tampoco implica que cualquier norma fiscal vasca sea compatible con las normas de la UE. El sistema fiscal vasco debe ajustarse a las mismas normas que los sistemas fiscales nacionales. No puede, por tanto, introducir ventajas selectivas para determinadas empresas. En particular, normas como las vacaciones fiscales seguirían siendo cuestionadas por la UE (como lo serían si las estableciera Alemania, Francia o cualquier país de la UE).

Finalmente, la decisión no conlleva el final de los conflictos con el Estado. Los principios de armonización establecidos en el Concierto siguen siendo válidos y el Estado (o cualquier parte que se considere afectada) podrá seguir recurriendo las normas fiscales que considere contrarias al Concierto. La única diferencia es que ahora nadie podrá recurrir o anular una norma fiscal en base a que es una ayuda regional de estado (según la normativa de la UE).

Por tanto, la decisión es importante porque disipa los riesgos (muy reales a la vista de la propuesta realizada en su día por A. Saggio y por la actitud de la Comisión Europea) de que se considerara incompatible con la UE cualquier diferencia fiscal regional en materia del Impuesto de Sociedades. Con esto quita la espada de Damocles que pendía sobre la autonomía fiscal de los territorios en lo relativo al Impuesto de Sociedades. Al mismo tiempo, la decisión ni aumenta la capacidad fiscal de los territorios forales ni supone que finalicen los conflictos con el Estado.

En realidad estos conflictos van a seguir, porque el Concierto es contradictorio cuando, al mismo tiempo, concede a las Diputaciones autonomía normativa plena y exige que sus normas fiscales no distorsionen la economía en ningún sentido básico. Simplemente, la distorsión es una cuestión de grado y, en términos estrictos, cualquier diferencia entre el Impuesto de Sociedades común y foral introduce alguna distorsión. Esta contradicción entre autonomía y armonización (no distorsión) que contiene el Concierto está en la base de casi todos los conflictos que ha habido sobre los sistemas fiscales forales. Y mientras no se resuelva, seguirá habiendo conflictos, que serán más o menos intensos según el clima político general esté más o menos crispado.

¿Cuál es la vía de poner fin a estos conflictos? Ciertamente no es confiar en que los tribunales encuentren un punto de equilibrio entre autonomía y armonización, porque la experiencia pone de manifiesto que en el pasado no han sido capaces de hacerlo. Tampoco se puede confiar en comisiones y procesos de consultas previas que, como es evidente, sólo pueden funcionar con un espíritu de cooperación que casi siempre está al albur de los avatares políticos generales. Por ello, la única vía es establecer una definición operativa del concepto de distorsión que sirva de guía tanto a la Comisión de Coordinación y Evaluación Normativa (prevista en el Concierto, pero escasamente operativa) como, en su caso, a los jueces.

Ignacio Zubiri es catedrático de Hacienda Pública de la Universidad del País Vasco.

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