Soberanía nacional e integracion europea

El gran desafío del Concierto no está, a juicio del autor, en su próxima renovación con el Estado, sino en su inserción en la UE

El 31 de diciembre de 2001 expira el vigente Concierto Económico suscrito entre el Estado y la Comunidad Autónoma del País Vasco, piedra angular del sistema tributario propio de los territorios históricos (e, indirectamente, mediante las aportaciones de éstos, de la financiación de la propia comunidad como tal) y uno de los símbolos emblemáticos de la peculiaridad de Euskadi. Si se cumplen las previsiones del secretario de Estado de Hacienda, en el primer trimestre del año 2001 se iniciarán las conversaciones con el Gobierno vasco (y las Diputaciones forales, que son las titulares de los derechos históricos en el ámbito tributario) para la redacción de un nuevo Concierto que sustituya al de 1981. No obstante, no faltan voces ni opiniones que, ante la actual situación política, pronostican que las conversaciones no se plasmarán en acuerdo alguno, dadas las previsibles posiciones antitéticas de las partes negociadoras y la existencia de una situación política asimétrica, y, por tanto, hay que trabajar sobre la hipótesis de una prórroga en la vigencia del actual.En cualquier caso, y futuribles al margen, conviene partir de las disputas habidas en los últimos años (singularmente a partir de 1995) para situar los términos en que habrá de moverse la negociación. Disputas que han oscilado sobre una doble visión: desde Euskadi, el Concierto se ha visto como un instrumento al servicio de la soberanía nacional (o la constatación empírica de su condición de nacionalidad histórica), mientras que, desde el Estado, y particularmente desde la mayoría absoluta del Gobierno del PP, se ha contemplado como un particularismo fiscal que ha de tener un carácter meramente formal, es decir, ha de articularse mediante una traslación mimética de la normativa tributaria del Estado. Conviene no olvidar que la ampliación de las competencias normativas de los territorios históricos se produce con la Ley de 4 de agosto de 1997, justo en un momento en que el actual Gobierno del PP carecía de mayoría absoluta y, por tanto, necesitaba del apoyo de sus socios parlamentarios. En una situación en que el meritado apoyo es innecesario y donde, por otro lado, penden importantes discrepancias entre los Gobiernos de Madrid y de Vitoria, la situación se prevé incierta. Desde Euskadi se defiende que un Concierto que atribuya a las Diputaciones forales unas competencias puramente recaudatorias (con traslación de la normativa estatal) es un Concierto vacío de contenido, en la medida en que la soberanía fiscal se identifica con la capacidad de innovar en el sistema tributario adaptándolo a las necesidades e impulsos de la sociedad vasca. En Madrid, se sostiene que el Concierto se articula desde la Constitución y el Estatuto y, por tanto, la potestad tributaria material (o innovadora) de los territorios históricos encuentra límites infranqueables en el actual ordenamiento jurídico. Caso de mantenerse encastilladas ambas posturas (muy sumariamente expuestas), el resultado previsible será la paralización de la negociación, siendo destacable recordar que el procedimiento de aprobación del Concierto hace imposible que el Gobierno de Madrid utilice su mayoría absoluta para imponer un texto carente de consenso.

Sin embargo, en esta descripción abreviada de los retos del futuro Concierto aparece un escenario que no debe olvidarse, porque ha estado presente en los últimos -y todavía aún no resueltos- contenciosos sobre el sistema tributario vasco, cual es la integración de España en la Unión Europea, con la subsiguiente secuela de adaptación de la normativa nacional a las Directrices armonizadoras de ésta. Armonización que ha llevado a restricciones importantes en la potestad normativa del Estado en el marco de la imposición indirecta (IVA e Impuestos Especiales) sin que ello se haya traducido en la denuncia de una pérdida de soberanía fiscal, en tanto en cuanto aceptada desde el momento de la integración en la CEE. Y esa armonización europea ha pivotado y pivota sobre el Concierto, como demuestra el hecho de la nula capacidad normativa autónoma (salvo en aspectos tangenciales) de los territorios históricos en el marco de los impuestos mencionados; baste pensar que la ampliación de la concertación a los impuestos especiales (realizada en 1997) se ha realizado sin que los territorios históricos posean unas competencias distintas de las puramente recaudatorias, ya que las normativas (que, sobre el papel, también existen) son meramente formales, en cuanto estamos ante tributos doblemente armonizados con el Estado y con la necesidad de transponer las Directivas comunitarias.

Resta, por tanto, un resquicio de ejercicio de la soberanía fiscal en el marco de la imposición directa y, singularmente, en el Impuesto sobre Sociedades (IS) donde se han concentrado la mayor parte de los problemas suscitados entre las Diputaciones forales y el Estado, comunidades autónomas limítrofes y la Comisión Europea. En concreto, los principales problemas -judicializados constantemente mediante un ejercicio, en ocasiones puramente político, del recurso contencioso, como demuestra el hecho de que normas similares a las dictadas por las Diputaciones forales hayan sido promulgadas por Navarra sin que se haya acudido a la vía judicial- se han suscitado en torno a los incentivos fiscales en el IS (recuérdense las vacaciones fiscales, los casos Ramondin o Daewoo, los créditos fiscales, la reserva para inversiones, etc.). Desde el plano interno, estos problemas se han intentado cerrar, en falso, mediante el llamado pacto fiscal de principios de año, en virtud del cual ambas partes se comprometían (y así se escenificó en vísperas electorales con la comparecencia en rueda de prensa en Vitoria del ministro Rato y de la vicelehendakari Zenarruzabeitia) a retirar la batería de recursos interpuestos.

Ya en 1995 pronosticamos (en nuestro libro sobre el régimen jurídico de las Haciendas forales) que las amenazas eventuales sobre el Concierto no vendrían desde el Estado (o no sólo desde él), sino desde el proceso de integración en la Unión Europea, y aquel pronóstico se está cumpliendo, pese a los escasos avances logrados en la armonización comunitaria de la imposición directa. La ausencia de armonización y los márgenes que permite el Concierto en el ámbito de los incentivos fiscales no suponen, ex necesse, que las Diputaciones forales puedan dictar una normativa que sea susceptible de vulnerar principios básicos de la Unión Europea, como los relativos a las ayudas de Estado -verdadera piedra de toque desde la que se está enjuiciando la normativa vasca-, a los obstáculos a la libertad de establecimiento de empresas, etc. Y, en este punto, es donde radica la necesaria inteligencia de los representantes políticos vascos a la hora de utilizar los recursos normativos que brinda el Concierto: encontrar el necesario equilibrio entre la utilización de dichos recursos -sin trasladar la normativa estatal- y, al tiempo, respetar las exigencias comunitarias. En otros términos, se trata de buscar un punto de inflexión de forma que los incentivos sean racionales, proporcionados al fin buscado, no discriminatorios frente a otros Estados (y, para bien o para mal, Euskadi es fronteriza con Francia) y, no encubridores de ayudas públicas, como tal proscritas por la pertenencia a la Unión Europea. Junto a ello, conviene diferenciar entre los ataques al Concierto y los ataques a la utilización del Concierto, distinción sibilina y no siempre rectamente entendida por las partes negociadoras. Quisiera pensar (aunque los hechos desmienten, a veces, esta idea) que Madrid y Bruselas no atacan, mediante el recurso a la judicialización, el Concierto; y a la inversa, sería deseable que el Gobierno vasco y los territorios históricos entendieran que la interposición de recursos contra normas concretas y singulares no suponen un ataque frontal contra la existencia y pervivencia del Concierto en cuanto instrumento de financiación, esforzándose en defender desde un prisma jurídico la validez de las normas impugnadas. Sólo cuando se entiendan ambas premisas será posible un juicio desapasionado de las posiciones respectivas, que contribuya (dejando otras cuestiones políticas latentes al margen) a una feliz renovación del Concierto.

Por último, aunque nos salgamos del problema europeo del Concierto, conviene recordar que la negociación del futuro de éste va a coincidir con la reforma del sistema de financiación de las comunidades de régimen común (el modelo quinquenal expira también en el 2001), siendo deseable que el Gobierno de la nación no entremezclara ambas cuestiones y/o aprovechara una para resolver otra. Por suerte o por desgracia, la mayoría absoluta del Gobierno que se va a enfrentar a la negociación de ambas cuestiones puede servir para atemperar las reivindicaciones de otras comunidades históricas que, como Cataluña, han deseado públicamente la existencia de un régimen de financiación similar al vigente en el País Vasco.

En cualquier caso, creo que la mejor defensa del Concierto es la que pueden realizar las Diputaciones forales desde un ejercicio de sus competencias normativas que sea respetuoso con el ordenamiento -estatal y comunitario- en que están insertas.

Fernando de la Hucha Celador es catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad Pública de Navarra.