Tras el euro: monetarismo y democracia

La construcción europea ha tenido desde sus orígenes objetivos económicos y de seguridad. Desde este punto de vista, su éxito ha sido a primera vista considerable. Si atendernos a la evolución de la economía, en 1960 la renta per cápita en Estados Unidos era 1,8 veces superior al promedio europeo; dicha diferencia se había reducido a 1,4 veces en 1995. Pero este éxito económico de largo plazo debe, sin embargo, ser matizado. Así, mientras que la renta per cápita japonesa era en 1960 tan sólo un 54% del promedio europeo, en 1995 era un 14% superior. Por añadidura, a lo largo de los últimos 1 5 años la competitividad de las economías europeas ha ido declinando, a pesar de representar cerca de un 30% del PIB mundial y cerca de un 40% del comercio internacional. Estos crecientes límites del desarrollo económico europeo han supuesto un impulso para acelerar su integración económica. El mercado único y la moneda única significan así un intento drástico de suprimir las fluctuaciones monetarias intracomunitarias, mejorar la asignación de los recursos y el rendimiento productivo del capital, reducir los costes de transacción, alcanzar una mayor transparencia de precios entre los Estados y promover en general la competitividad y el desarrollo de las economías. A su vez, la creación de un banco central independiente pretende asegurar la estabilidad monetaria y evitar tendencias inflacionistas.

Estos objetivos han conducido a una creciente convergencia macroeconómica de los países de la Unión Europea. Si examinamos lo que ha sucedido a lo largo de la década de los noventa, el promedio de inflación se ha reducido a la mitad, mientras que el diferencial de inflación entre los distintos países ha disminuido de 10 puntos a un punto. Algo parecido ha sucedido con el déficit público: su promedio se ha rebajado también a la mitad, y las diferencias entre países han disminuido muy fuertemente. Esta mejora general de las condiciones macroeconómicas y la convergencia entre los distintos países ha tenido lugar, sin embargo, en un periodo económico muy favorable. Las dudas se plantean respecto de eventuales fases de recesión. El Pacto de Estabilidad y Crecimiento pretende que la convergencia en la gestión macroeconómica no sea simplemente circunstancial.

En todo caso, los países de la Unión Europea están a punto de dar un paso decisivo en su historia no sólo económica, sino política. La política monetaria pasará a depender del Banco Central Europeo, independiente de los Gobiernos y los políticos; los tipos de cambio ya no servirán para ajustar las economías a shocks externos; las políticas fiscales nacionales se convertirán, en la actual configuración institucional, en epifenómeno de un monetarismo europeo. Sin duda, este paso histórico plantea dile mas graves: al fin y al cabo, se trata de optar por la disciplina macroeconómica a cambio de ceder soberanía en las políticas; de dar prioridad a la menor inflación posible a cambio de austeridad presupuestaria y salarial; de aceptar, sin embargo, que e políticas tienen resultados inciertos respecto del empleo.

El Tratado de la Unión Europea (en su artículo 2°) señala que es misión de dicha Unión promover un alto nivel de empleo y de protección social. Pese a ello, la tasa de crecimiento del empleo ha sido en Europa de un 0,3% frente a un 1,8% en los Estados Unidos; tan sólo el 60% de la población en edad de trabajar está ocupada en la Comunidad, frente a un 70% en los Estados Unidos y en tomo a un 75% en Japón. Es cierto, de todas formas, que este desempleo más ele vado ha ido paradójicamente acompañado de una igualdad relativa. En los años ochenta, la diferencia entre el 20V más rico y el 20% más pobre en países como Bélgica, Holanda o la República Federal Alemana ha sido la mitad que en Estados Unidos. El Estado de bienestar europeo ha reducido las diferencias económicas y atenuado la necesidad, amortiguando los efectos sociales y políticos del desempleo.

Sin embargo, desde muchos ámbitos, este Estado de bienestar europeo es visto no como un remedio frente al desempleo, sino como causa fundamental de éste; como incapaz, asimismo, de atender las nuevas necesidades sociales derivadas de los cambios en las ocupaciones, en la demografía y en las estructuras familiares. Las recetas ortodoxas para reducir el desempleo proponen disminuir el sector público para que no socave el crecimiento de la productividad del sector privado y el empleo, reducir la protección social, seleccionar más qué necesidades deben ser atendidas, flexibilizar los mercados de trabajo y las estructuras salariales, rebajar los dinteles de entrada en el mercado del trabajo. Los dilemas supuestamente se plantean de forma clara: más empleo a cambio de mayor desigualdad; y, dada la independencia del Banco Central Europeo, políticas salariales y fiscales austeras bajo la amenaza de un desempleo aún más extenso.

Los fundamentos teóricos y empíricos de algunas de estas recetas distan, sin embargo, de ser concluyentes. Eso sí, se repiten de tal forma, como en un juego de espejos, que parecen incontrovertibles. Y se suele minimizar la viabilidad de otras políticas posibles. La inflación puede ser igualmente controlada con niveles más bajos de desempleo si, además de un banco central independiente, existe una coordinación salarial. Por añadidura, una moderación de los salarios puede permitir políticas sociales más ambiciosas con mayores niveles de empleo. Se ha afirmado con razón que el modelo del Banco Central Europeo sigue el modelo del Bundesbank, pero sin la configuración institucional alemana: ni DGB, ni Gobierno federal, ni Estado de bienestar que permitan transacciones entre política monetaria, políticas sociales, Salarios y empleo. La dificultad que afrontan estas otras políticas que pueden combinar de formas distintas empleo, salarios, competitividad y cohesión social es doble: por una parte, el predominio del monetarismo como guía principal de la política económica al nivel de la Unión; por otra parte, la inexistencia de partidos y sindicatos organizados a nivel europeo.

No debemos olvidar que, en democracia, por mucho que la ortodoxia económica pueda acertar en su diagnóstico, lo importante es si gusta a los ciudadanos. Nada asegura que vaya a ser así necesariamente y para siempre jamás, menos aún si sus efectos sobre el desempleo no resultan positivos. El problema con la fórmula económica e institucional que inicia la Unión no radica sólo en las consecuencias que pueda tener sobre el Estado de bienestar, la igualdad o el empleo, sino en las carencias democráticas que la acompañan.

Decía Jean Monnet que la política europea debía ser transparente, porque los ciudadanos tenían que entenderla. El Tratado de Maastricht establece, además, el compromiso de que las instituciones de la Unión Europea sean más transparentes. Sin embargo, existe una sensación extensa de que las decisiones políticas europeas son remo tas y opacas, que carecen de control efectivo, y que su veto por los ciudadanos resulta difícil. Es obvio que la integración europea implica cierta cesión de soberanía. Pero la soberanía corresponde al pueblo. ¿A quién ha sido ésta cedida? La respuesta no está clara, pero deberá estarlo. François Furet ha escrito que la Unión Europea será la primera experiencia en la historia occidental en que las leyes no tengan un claro fundamento de soberanía. Estas se refieren a un conjunto que no es un Estado ni una nación, cuyo territorio tiene unas fronteras y cuyos ciudadanos tienen unas identidades aún desconocidas, cuyo sistema de gobierno consiste en una coalición en la que participan todos los Estados miembros. Con unos responsables políticos difícilmente identificables y con un denominador común de ciudadanía aún precario, las elecciones europeas difícilmente pueden influir en cambios efectivos en las autoridades o en las políticas. La principal carencia democrática en Europa es que las elecciones no atribuyen a los ciudadanos una capacidad real de castigar retrospectivamente o de vetar prospectivamente un curso de acción política emprendido por la Unión. Esa posibilidad no existe claramente ni a nivel nacional ni a nivel europeo. ¿A quién cabe atribuir la responsabilidad por políticas que los ciudadanos consideren inadecuadas? ¿Cómo se puede sancionar o premiar a las autoridades políticas? ¿Cómo influir a través del voto en el cambio de dirección de las políticas?

Es cierto que la definición de "ciudadanía política" progresó con los derechos reconocidos por los artículos 8, 8(a) a 8(e) del Tratado de Maastricht. Pero los mecanismos de control político individual y los instrumentos de participación política (partidos y sindicatos) se hallan atrofiados o fragmentados. Nos encontramos, por tanto, con una reducción del espacio de las políticas y una insuficiencia de las instituciones democráticas. Ese es el marco en que va a operar el Banco Central Europeo independiente. Las alternativas de quedarse fuera de la Unión Monetaria son, sin duda, peores, tanto desde un punto de vista económico como político. Pero las decisiones no tienen por qué basarse en el mal menor, ni consistir en una permanente fuite en avant, en que hay que seguir pedaleando para que la bicicleta no se caiga y no nos estrellemos. No basta tampoco con argumentos evolucionistas del tipo de "tras la moneda única, las instituciones políticas resultarán inevitables". Por una parte, tales argumentos se basan en un funcionalismo demasiado burdo; por otra, no se sabe cuáles podrían ser tales instituciones. Es así urgente, en estos momentos en que los países europeos van a dar un salto histórico, discutir de políticas económicas alternativas y de sus distintos efectos, pero ello será inútil si no se refuerzan cauces democráticos que permitan a unos eventuales "ciudadanos" ejercer con efectividad sus preferencias.