IRPF: la necesidad de un nuevo modelo

El Gobierno ha decidido reformar el IRPF, porque el impuesto actual nos ha legado demasiada inequidad, ineficiencia y complejidad. La reforma que se pretende forma parte del proceso en marcha hacia un nuevo sistema tributario que no penalice el empleo ni la inversión, incentivador del ahorro, y más preocupado con el trato a la familia. Ya se han dado pasos importantes, como la modificación del régimen de plusvalías, la creación de un marco fiscal más favorable a la internacionalización de la empresa española, una tributación que beneficia la continuidad de los negocios familiares y a las familias con hijos o la refórma de la fiscalidad de las pequeñas y medianas empresas. El IRPF es la próxima reforma imprescindible.Resulta imprescindible porque el impuesto español actual es una figura obsoleta, cuyas múltiples modificaciones a lo largo del tiempo han acabado por convertirlo en incoherente y, sobre todo, que obedecía en su creación hace 20 años, a un contexto económico muy diferente al actual, donde la economía española estaba cerrada al exterior y los desajustes, que provocaba el sistema fiscal en términos de pérdida de competitividad se corregían por medio de la devaluación de la peseta. Hoy, por el contrario, el contexto económico es el de una económia muy abierta y destinada a una apertura definitiva tan pronto como adoptemos la moneda única. Esa única moneda en el seno de Europa contribuirá a reflejar con crudeza las diferencias impositivas entre estados. Por eso necesitamos un impuesto competitivo.

Junto al anterior, hemos asistido a un proceso de paulatino desdibujamiento de los rasgos principales del tributo, que ya no cumple con la principal finalidad para la que fue concebido de asegurar un reparto equitativo de la renta y la riqueza.

En efecto, se ha roto la equidad del impuesto y esto se evidencia desde distintos ángulos:

- La familia no recibe un trato justo en el actual IRPF. No se tiene en cuenta la pérdida de capacidad económica real que se produce en las familias con hijos, que tienen una menor renta disponible, lo cual debería suponer una menor renta gravable.

- La renta del trabajo se encuentra perjudicada en la actual regulación. Aunque éstas sean siempre más fáciles de controlar y gravar que otras fuentes de renta, no se puede aceptar que su participación en la base imponible total supere el 80%. Entre otros motivos porque se trata de una renta que refleja una menor capacidad de pago que las provenientes de un patrimonio previo.

- El tipo marginal del 56% es un elemento distorsionador: en apariencia se gravan las rentas más altas. Pero esta progresividad nominal no siempre se traduce en progresividad efectiva y, por contra, sí se somete a tributación una renta que no se produce realmente (renta presunta) como es la derivada de la vivienda propia. En este último supuesto se encuentra nada menos que 9,51 millones de contribuyentes españoles.

Pero no acabaría aquí la crítica a la actual regulación. Debemos analizar los otros grandes principios que deben informar un sistema tributario: la eficiencia y la sencillez.

La eficiencia es una de las asignaturas pendientes en nuestro modelo de imposición personal. Como consecuencia del diseño actual del tributo, generamos distorsiones en prácticamente todas las decisiones económicas de los contribuyentes.

- Los elevados tipos marginales provocan un desincentivo al trabajo y a la asunción de riesgos, por el coste fiscal que! representan sobre la parte marginal de renta ganada. Esta cuestión se acentuaría todavía más si los sujetos pasivos realizaran una comparación internacional, al evidenciarse la posición de desventaja comparativa del contribuyente español.

- El problema del desincentivo al empleo es especialmente grave si tenemos en cuenta la enorme diferencia que se produce, para un trabajador entre la renta bruta que gana y la cantidad neta que percibe a fin de mes.

- También se distorsionan las decisiones de ahorro: se han extendido más allá de lo aconsejable los tratamientos fiscales especiales para diferentes tipos de ahorro; hoy en día existen, junto con determinadas fórmulas (le materialización del ahorro, que gozan de deducciones en cuota, o bien de reducciones en la base, de tipos más favorables e incluso de exención, otras formas de ahorrar que no gozan de ninguna ventaja fiscal. El ahorrador medio se ve condicionado permanentemente por la fiscalidad en sus decisiones de ahorro, sin que, a la postre, se consiga efectivamente el verdadero, objetivo de fomentar el ahorro nacional.

Estas particularidades han sido una tónica general en el proceso de creación y de constante modificación a que se ha visto sometido el IRPF a lo largo de los años. Son una de las causas de su enorme complejidad, otro de sus grandes males:

- El cálculo de la base imponible puede resultar un laberinto cuando el sujeto pasivo tiene rentas regulares e irregulares, positivas y negativas a un tiempo.

- Las deducciones suscitan dudas en muchas ocasiones para su aplicación a un caso concreto.

- El excesivo número de tramos ha obligado a establecer cálculos complejos para corregir la progresividad en determinados, supuestos en que ésta resultaba injusta. Por ejemplo, en el caso de rentas irregulares o las derivadas de la inflación. Este gran número de tramos también supone que la adminsitración no pueda acertar en las retenciones que se fijan para cada sujeto pasivo, dado que, en cuanto ocurra una. circunstancia particular en la vida del contribuyente (gastos de enfermedad, hijos, etcétera), tendrá su reflejo en el tributo y no coincidirá la cantidad a declarar finalmente con las cantidades retenidas.

- Debemos preguntamos, críticamente, por el número de declarantes en el IRPF. Son cerca de 14.500.000 en la actualidad. Esto, que en el pasado se presentaba como un logro de la administración tributaria y de la sociedad entera, es en realidad un estrepitoso fracaso del modelo: se han incorporado al IRPF, como declarantes, millones de sujetos pasivos con rentas muy reducidas, cuyo interés fiscal es obtener la devolución de lo retenido en exceso. El último año, cerca de 900.000 contribuyentes, con rentas inferiores a un millón de pesetas, presentaron una declaración con derecho a devolución. Pero esto no supone unos mayores ingresos para la Hacienda pública y, sin embargo, si genera unos costes de gestión a la administración y, sobre todo, a los contribuyentes.

En definitiva, todas las razones expresadas avalan la necesidad de una reforma en profundidad del IRPF. Con el nuevo IRPF, el Gobierno garantizará, en primer témino, una disminución de impuestos para todos los ciudadanos. Para ello, revisará todos sus tipos marginales, incluidos, por supuesto, los que afectan a las menores rentas, de manera que sean más acordes con las tendencias europeas y en todo caso menos distorsionadores.

También reducirá el número de tramos y racionalizará la deducciones, para simplificar en lo posible. la obligación de declarar que, en todo caso, debe alcanzar a un número sustancialmente inferior de contribuyentes. Además, se replanteará el planteamiento fiscal de la familia, incorporando el concepto de "mínimo familiar", como deducción global en la base imponible de lo que serían los gastos necesarios para cubrir sus necesidades básicas y, en particular, las correspondientes a determinados gastos por vivienda, salud y educación, sin perjuicio de incentivar de manera diferenciada y eficaz la adquisición de la primera vivienda, que junto al ahorro-previsión, será una prioridad del Gobierno. Todo ello, tratando de beneficiar de manera particular a los contribuyentes con rentas más reducidas.

Por último, se tratará de conseguir un tratamiento más neutral del ahorro, que tenga en cuenta tanto la corriente europea de armonización en este terreno, que ha comenzado a dar sus primeros pasos, como la necesidad de no distorsionar las decisiones de ahorro de los contribuyentes. En suma, el Gobierno, consciente de que hemos logrado alcanzar un escenario muy favorable para abordar una reforma, gracias a la estabilidad macroeconómica y a la reducción del déficit público, propone para 1999 un nuevo modelo de IRPF donde se cumpla razonablemente el principio de equidad sin descuidarse la eficiencia y la sencillez y con el que todos los españoles, especialmente los asalariados y las familias, paguen menos.