Sugerencias para el 92

El pasado día 14 de enero, el presidente de la Asociación Foro Exterior publicaba en EL PAIS un artículo señalando el camino correcto para dotar a España del servicio exterior que se merece. Presuponía que era necesario reforzar la unidad de nuestra acción exterior, puesta a prueba con la entrada en la Comunidad Europea.

La Asociación Foro Exterior tiene entre sus principales objetivos el de promover el debate sobre tan importante asunto. Este artículo no pretende sino contribuir al mismo para evitar que se convierta en monólogo, y mejorar así el resultado final de este trance.A mi entender, de la propuesta del presidente de la Asociación Foro Exterior se ha caído algo en el camino, algo sumamente importante. Me refiero a la ya vieja aspiración de una ley del servicio exterior que con criterios únicos y rango legal suficiente pudiera permitirnos pasar de este caso administrativo actual a un sistema orgánico de planificación, decisión y ejecución en materia de política exterior. Porque si lo que se quiere es promover el debate sobre un tema tan importante como el servicio exterior, parece lógico poder llevarlo al Parlamento, donde éste es más legítimo y donde únicamente reside la capacidad de poner en práctica el criterio finalmente adoptado. Qué duda cabe que de lo que se trata es de poner orden, y poner orden significa delimitar competencias, negar potestades, cerrar oficinas y subordinar intereses sectoriales a la política global del Estado en el exterior.

Todo ello no es nada fácil. Al contrario, sólo hacer mención de ello puede significar abrir la guerra, pues es así como cabe calificar esas eternas y permanentes rencillas burocráticas en las que pasar la vida los funcionarios del Estadio y en las que se apoyan unos políticos para medrar a costa de otros. Ésta es la situación de crisis permanente en la que se encuentra el servicio exterior español desde el momento en que los instrumentos con los que el Estado cuenta empiezan a demostrarse insuficientes para defender los intereses de un país que está cada vez más ligado al mundo exterior y menos volcado sobre sí mismo. Hemos vivido en una constante situación de atribución de funciones en materia exterior a ministerios distintos del de Asuntos Exteriores, que se ha visto negar los medios materiales y personales necesarios para asumir sus propias funciones y que ha visto florecer en el extranjero auténticas cadenas de representaciones ministeriales que, ocupándose de sectores concretos, olvidan su pertenencia a la política general del Estado.

En los últimos 10 años parecía que era una exigencia de todo buen progresista reclamar una ley del servicio exterior. Esto es, una ley que estableciera el principio de unidad de acción de España en el extranjero, para lo cual era indispensable la afirmación de la primacía del Ministerio de Asuntos Exteriores sobre cualquier otro en materia exterior y la mejora de los instrumentos con los que cuenta para aplicar la política exterior del Gobierno. Concretamente en este último punto no se dejaba de señalar la urgente necesidad de reformar y fundir los cuerpos de funcionarios especializados en un gran cuerpo del servicio exterior y de crear cuerpos auxiliares que permitiesen mantener una red de representaciones y embajadas adecuadamente dotadas de medios y de personal.

La unidad de acción

Y de repente nos encontramos con que la propuesta del presidente de la Asociación Foro Exterior se olvida de la ley del servicio exterior y propone que, tras la entrada de España en el Mercado Común, se globalice la solución adoptada para nuestra Embajada en Bruselas, que poco antes acaba de señalar como inoperante. Y en vez de afirmar la primacía funcional y política del Ministerio de Asuntos Exteriores en materia exterior, se promueve una solución que sólo serviría para consolidar la feudalización de nuestra política exterior y el carácter costoso e inoperante de la Administración destinada a aplicarla. Por supuesto, también se renuncia a que el Parlamento, mediante una decisión política, establezca los principios rectores de nuestra Administración exterior. De modo que en vez de abrir un debate éste queda lejos de la opinión pública y del Parlamento, y lo condena, en definitiva, a quedar en mera conversación de pasillo de ministerio o a la inutilidad de las peleas burocráticas.

Debe ser función del Ministerio de Asuntos Exteriores la formulación de políticas generales a partir de las propuestas sectoriales, y por tanto parciales, del resto de la Administración del Estado; su presentación al Gobierno, que es quien tiene el poder de decisión y la ejecución de aquella política finalmente adoptada. En este sentido, los diplomáticos somos especialistas en la formulación y ejecución de políticas generales. Para ello deben establecerse mecanismos de transmisión e información rápidos y eficaces tanto en el ministerio mismo como entre éste y las representaciones en el exterior.

La creación de un sistema general de provisión de puestos en manos de un mecanismo interministerial no vemos cómo ayudaría a dotar al Gobierno y a la nación de un sistema ágil, flexible y eficaz de acción en el seno de la comunidad internacional; al contrario, tememos que sólo serviría para hacer más confuso el actual esquema administrativo, consolidaría las pequeñas parcelas de cada ministerio en materia exterior y reduciría a los funcionarios del Ministerio de Asuntos Exteriores a meros secretarios de actas de un organismo que no dejaría de funcionar como un sindicato de intereses específicos y difícilmente ayudaría a nuestro Gobiemo a una mejor toma de decisiones y a una mejor expresión y defensa de las mismas.

La creación de esta instancia interministerial no dejaría de tener además un efecto multiplicador sobre la dispersión política de nuestra acción exterior. Porque muchas veces las decisiones en materia de personal y de dotaciones (provisión de puestos, creación o cierre de oficinas, estructura de nuestras representaciones, etcétera) llevan implícitas políticas determinadas.

Cuando se habla de homologación europea conviene, pues, adoptar los sistemas de trabajo de los países que nos precedieron. Así, las Naciones Unidas, con las que pretendemos equiparamos, mantienen únicas políticas europeas y no dispersan su potencial a través de voces e iniciativas dispares procedentes de los varios organismos ministeriales. Difícilmente puede pretenderse en serio ordenar los intereses de 12 países para conseguir una unidad política a nivel europeo cuando se es incapaz de poner de acuerdo a los diferentes ministerios de nuestra nación.

Y no es exclusivamente un problema político. Es también un problema administrativo. Además de establecer el principio de la unidad de acción exterior habría que establecer la unidad del servicio exterior mediante la reunificación de los cuerpos de funcionarios especializados. Se trataría de crear una nueva carrera diplomática, a la que se incorporarían los técnicos comerciales y aquellos otros funcionarios de calificación semejante. Porque hay que partir de la base de que el servicio exterior es en sí una especialidad y que no basta un sistema de provisión de puestos integrados, no basta la creación de un bombo interministerial. Establecidos los principios de la unidad política y de la acción exterior del Estado, hay que ir más allá. Hay que dotar al Ministerio de Asuntos Exteriores de un gran cuerpo de especialistas del servicio exterior, uniendo y mejorando el sistema de selección y los métodos de formación, con una carrera administrativa basada en el mérito y en la actualización y modernización de los funcionarios en el curso de su vida profesional.

La propuesta de elaborar una ley del servicio exterior implica, pues, desde nuestro punto de vista, una doble decisión de carácter político de suma importancia: el establecimiento del principio de unidad de acción exterior y el del principio de unidad del servicio exterior del Estado. De ello se deducirían, además, otras consecuencias. Efectivamente, no se puede pretender tener una política exterior seria y eficaz sin dotar al organismo encargado de aplicarla de los medios necesarios para ello. El Ministerio de Asuntos Exteriores ha sido tradicionalmente un ministerio pobre, y la clase política española ha escatimado los fondos puestos a su disposición para promover y defender los puntos de vista de España. Sin embargo, en un mundo cada vez más internacionalizado y donde la cooperación para el desarrollo forma parte integrante de nuestra política exterior, nos parece necesario reiterar la necesidad de dotar de mejores medios económicos y materiales a la política exterior. Asimismo, es tarea urgente la reorganización interna del Ministerio de Asuntos Exteriores, cuya estructura adolece de serias dificultades que entorpecen su funcionamiento eficaz.

Administración práctica

La afirmación práctica del principio de unidad de acción exterior y el establecimiento del servicio exterior debería permitir concentrar en el Ministerio de Asuntos Exteriores gran cantidad de medios personales y materiales que ahora existen dispersos por toda la Administración central. Dotar al Estado de un buen instrumento de acción exterior requerirá más medios, pero no muchos más si se hacen bien las cosas. Porque es más barata una administración eficaz que una como la actual, barroca y dispersa y donde la defensa de la propia parcela en materia exterior lleva a un aumento constante de los gastos por parte de cada ministerio.

En cualquier caso, una reforma como la propuesta deberá llevar como corolario una reorganización interna del Ministerio de Asuntos Exteriores, que, convertido en auténtico Ministerio de Estado, deberá ser capaz de salir de la situación de provisionalidad y desarrollo inorgánico de los últimos años.

Por desgracia, esta ley del servicio exterior no figura entre las prioridades de la actual legislativa. Tiene razón el presidente de Forex cuando señala el mayor peso que el servicio exterior tiene para nuestra nación conforme nos acercamos a 1992, y tiene razón también cuando señala que hace falta una reforma, pero la propuesta, a nuestro parecer, es corta y con ella se corre el peligro de estabilizar y de no atajar la situación de caos actual. La carrera a la parcela exterior que ha emprendido la Administración española hay que detenerla con una ley. Hace falta una ley del servicio exterior, pues, que implante la unidad de la acción y del servicio exterior del Estado, que concentre sus medios y reorganice los servicios con que España cuenta para promover sus intereses en la comunidad internacional.