El reto de la funcion pública

La tradicional presencia de los vascos en puestos funcionariales, evocada ya en El Quijote, se prolongaría hasta nuestro siglo, favoreciendo el esplendor de la Administración foral. El corte que supuso la época del franquismo dio origen a diversos errores de planteamiento a la hora de poner en marcha, desde la inexperiencia, la nueva Administración autónoma del País Vasco. La pretensión de patrimonialización de la función pública por el partido mayoritario representado en las instituciones vascas acentuó los efectos de esos errores.

Sin entrar en el marco histórico de la Monarquía del antiguo régimen, en la que el excedente vasco ocupaba, como ha indicado Caro Baroja, un gran número de puestos de la alta burocracia, la Administración vasca, la foral, naturalmente, aborda el siglo XX con inusitado vigor: el proporcionado por el soporte económico de los conciertos. La belle époque supone el momento de máximo esplendor en este plano, con un real cúmulo de realizaciones (especialmente en viales, tendidos ferroviarios y servicios asistenciales sanitarios) que han llegado hasta nuestros días. Logros que contrastaban con la escuálida Administración periférica del Estado, inexistente o con un decurso lánguido e inercial.También es claro el corte ocasionado por el franquismo. La Administración vasca se hace foránea en cuanto al personal; los cuadros suministrados por la universidad de Deusto optan por las mejores expectativas económicas de las empresas privadas o de los cuerpos estatales de elite; el servicio público adquiere las lacras del poder político, autoritario, corrupto e ineficaz. Se produce, en consecuencia, el deterioro de las administraciones vascas hasta extremos insospechados, con la excepción de las diputaciones forales de Álava y Navarra, que, manteniendo el concierto y convenio económico, se erigen en el punto de mira del resto de instituciones.

Llegamos así a la emergencia de la Administración autonómica. En un ámbito virgen de experiencias, el movimiento pluridireccional era obligado en una coyuntura de grandes esperanzas. En ese contexto, la imaginación desplegada no fue excesiva: existía un modelo, el estatal, que se adopta miméticamente, en cuanto poseía la virtud de que "funcionaba", lo que no era poco. Sin embargo, se adquieren paralelamente los defectos connaturales al esclerotizado modelo, y así surge la inflación orgánica, sobre todo de la cúpula de altos cargos públicos, creando la figura de un infante recién nacido con cabeza de adulto; igualmente se adopta el difundido sistema estatal (en especial en el ámbito del profesorado universitario) de las contrataciones administrativas de personal, sin garantía alguna en su reclutamiento; operación con la que se consigue el sedimento de unos centenares de fieles a cualquier precio a la nueva autoridad política. Bien es cierto que esta burocracia se hallaba imbuida de una cierta mística, que redime hasta cierto punto su pecado original: se trata, y en ello se puso todo el empeño, de poner en marcha por primera vez en la historia un proyecto nacionalitario vasco en una situación de normalidad.

Primeras piedras

Pronto se irán colocando las primeras piedras de la nueva estructura organizativa y funcionarial vasca. Dos coordenadas son predicables desde el inicio hasta el presente en el edificio todavía inacabado: a) una opción, de tipo reactivo frente a la realidad burocrática española, opción que se decantaba, como ha señalado Jiménez Asensio, por el sistema managerial privado, despreciativa para los cuerpos funcionariales y proclarnadora de las excelencias de la eficacia ante todo; b) una preocupación esencial centrata en la lógica de las perentoriedades coyunturales, marginando el tiempo lógico que reclamaba una legislación parlamentaria de planificación y dirección de la ardua cuestión. Desarrollo reglamentario, por otra parte meritorio en lo que se refiere al análisis y valoración de los puestos de trabajo funcionariales, materia en la que la comunidad autónoma vasca se erige en avanzada en el Estado.

Puede plantearse el interrogante de si un sistema funcionarial y organizativo fundado en los parámetros de la empresa privada, en la exclusiva fijación en el puesto de trabajo, puede sobrevivir en un contexto, y no sólo estatal, de tipo burocrático corporativo y de régimen estatutario para los funcionarios públicos.

No obstante, el parto del nuevo ser se verá sacudido por una doble circunstancia, que obligará a acomodaciones domésticas, resueltas con acierto, aunque, una vez más, sin una clara perspectiva de futuro. La llegada, vía transferencia de servicios, de un importante volumen de personal proveniente de la Administración central, comportaba el agravio comparativo de sus muy inferiores retribuciones, comparándolas con los contratados administrativos por la comunidad, que además ocupaban los puestos más cualificados de los servicios centrales. La situación desembocará en el plan de homologación funcional y salarial de octubre de 1984, que suponía un aumento complementario acompañado, como justificada contrapartida, de una serie de medidas que equivalían a un mayor rendimiento del personal y de una correlativa mejora del servicio público (jornada semanal, horarios de mañana y tarde, puesto de dedicación especial, etcétera).

La ley de Territorios Históricos de noviembre de 1983 implicó una redistribución de competencias entre los órganos forales de dichos territorios y las instituciones comunes. En el período 1984 y 1985, 3.046 personas pasaron de las filas de las diputaciones forales a la dependencia del Gobierno vasco. De nuevo, una situación de manifiesta desigualdad laboral y económica entre colectivos, esta vez a favor de los provenientes de las instituciones provinciales. El resultado final de la nivelación al alza ha consistido, hasta el momento, en el decreto de 14 de octubre de 1986, denominado de "clasificación de puestos de trabajo de la Administración de la comunidad autónoma", que tiene bien presente, y ahí está su justificación, el VII acuerdo regulador de las condiciones de empleo del personal de la Administración foral de Euskadi, mediante los correspondientes aumentos retributivos.

Flujos económicos

¿Qué estaba pasando en el ínterin con las prepotentes administraciones forales y la nada prepotente administración municipal? El concierto económico insuflará flujos económicos importantes a las instituciones provinciales, dando lugar al sintomático dato de que el cómo gastar será la operación política de mayor complejidad. También se asiste a un fenómeno conflictivo: el degradante e increíble retraso en la regulación de los derechos sindicales y de negociación colectiva de los funcionarios públicos, más resaltable partiendo de un Gobierno socialista, motiva una política "anticipativa" de las administraciones locales vascas que pactan acuerdos de este tipo con las centrales sindicales, entre las que lleva un papel protagonista ELA-STV. Las reacciones "legalistas" que se originan de inmediato han ocasionado una situación fáctica, sin cobertura formal alguna, en la que los acuerdos mencionados siguen teniendo lugar. Por lo demás, al no regularse la homogeneidad de las diversas administraciones vascas, no se ha avanzado en la tan necesaria movilidad funcionarial.

¿Qué cabe deducir de este conglomerado normativo y de praxis tan disperso sobre un territorio tan exiguo? En primer lugar, la falta constatable de una política parlamentaria racional y con miras de permanencia, con voluntad de ordenar y afrontar la problemática de fondo. El parche puede ser útil, pero no por ello dejará de ser un parche.

En segundo lugar, destacar otro hecho: la aguda crisis industrial y el angostamiento de las expectativas de colocación, el debilitamiento de los grandes cuerpos de elite estatales, las indudables mejoras retributivas del sector público han supuesto la elevación popular de la imagen del funcionario, cuya estabilidad resalta más en una sociedad desequilibrada. Retorno a tiempos pretéritos, de perdida imagen en la memoria colectiva, que supone un avance positivo en la dirección de la dignificación del funcionario público.

En tercer lugar, que está ahí, una vez más, como la Puerta de Alcalá, la pretensión de patrimonialización de la Administración, tratada como un instrumento prebendalicio menor al servicio de ese instrumento que es el partido político hegemónico; reproduzco unas recientes líneas de Gregorio Monreal: "para desgracia nuestra, hay signos de que hemos pasado en un tiempo excesivamente breve de profesar el odio patriótico al funcionario, a la suposición de algunos ciudadanos de que las credenciales ideológicas constituyen un título válido para ocupar un lugar bajo el sol de la función pública". Éste es tal vez el más difícil reto a resolver para nuestro inmediato futuro administrativo.

José Manuel Castells Arteche es catedrático de Derecho Administrativo.