Los límites del debate presupuestario

LA DISCUSIÓN de las enmiendas a la totalidad de los Presupuestos Generales del Estado para 1987 ha pasado sin pena ni gloria, con una Cámara semivacia en la que no estuvo presente, salvo en la votación final, el presidente del Gobierno, consolidando así una tradición que lleva camino de afianzarse en la vida pública española. En casi todas las democracias se considera que la discusión de los aspectos generales del presu puesto es un asunto de importancia nacional al que contribuyen todos los líderes políticos.Las razones de este aparente desinterés tal vez haya que buscarlas en el mismo del debate, reducido a unas declaraciones globales sobre la evolución económica de la nación, ilustradas con unas cuantas cifras extraídas de los propios presupuestos. Éstas, por muy representantivas que sean del contenido del documento, no permiten insertar el propio presupuesto en la vida económica del país, de tal manera que en real¡dad asistimos a dos debates superpuestos, sin conexión alguna: uno sobre las cifras del presupuesto en sí y otro sobre la evolución económica previsible, sin una explicación convincente sobre la manera concreta en que las magnitudes contenidas en el proyecto de presupuesto pueden modificar la situación económica. No se trata, pues, de un debate sobre la política económica, sino más bien de un debate político general y de algunos comentarios más o menos detallados sobre unas cifras económicas.

Esta impresión se ve reforzada cuando se analiza, la evolución en el transcurso del año. Una comparación entre el presupuesto inicial para 1986 y los resultados reales hasta el mes de agosto muestra unas diferencias abismales entre lo presupuestado y lo sucedido en realidad. Así, por ejemplo, los impuestos indirectos crecieron a un ritmo del 57% en vez del 24% previsto. En principio, ambas cifras parecen lo suficientemente alejadas de lo razonable como para plantear por sí mismas un cierto número de problemas. Es cierto que quienes elaboraron el presupuesto para 1986 no podían prever la reducción de los precios del petróleo, responsables, junto con la decisión de no irepercutir su caída, de una parte del exceso de recaudación; pero no es menos cierto que el aumento del resto de los impuestos indirectos, y en particular la recaudación del IVA, es bastante superior al oficialmente previsto, tal y como en su día anunció la práctica totalidad de los analistas privados.

Algo parecido sucede con los impuestos directos. El 9% inicial de aumento del impuesto sobre la renta de las personas físicas se transformó, hasta el mes de agosto, en una tasa de crecimiento del 17%, a pesar de la reducción de algunas tarifas para los contribuyentes de menor capacidad adquisitiva. A ello contribuyó, sin duda, la lucha contra el fraude fiscal, pero el elemento fundamental fue la inflación, por la obstinada negativa del Gobierno a modificar la tarifa del impuesto en función de la misma. Cabe, pues, la sospecha razonable de que los ingresos públicos se infravaloran con el fin de compensar el desbordamiento de los gastos. De esta manera, el documento presentado pierde una parte de su significación. Desde esta perspectiva, tal vez lo más convincente fuese debatir no sólo el presupuesto futuro, sino también, y previamente, el pasado, con objeto de comprobar si el poder ejecutivo se ha atenido o no a las previsiones iniciales. El Parlamento se comporta a este respecto con cierta ligereza: es como si el consejo de una sociedad anónima aprobara los planes de los ejecutivos y renunciase luego en la práctica a controlar su ejecución, encomendando parcialmente esta tarea a los auditores (en este caso, el Tribunal de Cuentas del Estado).

Refuerza esta tendencia al descontrol la peculiar interpretación que desde hace unos años realiza el Ejecutivo del artículo de la ley General Presupuestana que autoriza al Tesoro a endeudarse en el Banco de España por un importe equivalente al 12% del total de los gastos. La razón de este precepto se halla en la necesidad de dar un cierto margen de libertad a la Administración en su gestión cotidiana. Sin embargo, el Ejecutivo viene interpretando esta norma como una autorización para gastar un 12% más de lo presupuestado, sin tener que dar por ello explicación alguna; para ello basta con considerar que el límite del 12% se cuenta cada año a partir de cero.

Estos mecanismos no favorecen en nada la gestión administrativa ni el control del poder ejecutivo por el legislativo. Escapan a la fiscalización del Parlamento aspectos sustanciales de la actividad económica del Estado y de sus organismos; en estas condiciones es muy difícil evitar que al desinterés de los legisladores corresponda la arrogancia de los gestores. El espectáculo del Congreso semivacío a la hora de debatir los rasgos principales de los Presupuestos Generales del Estado no hace sino ilustrar este estado de cosas.