Se acerca el IVA
Se anuncia la preparación de un nuevo proyecto de ley del impuesto sobre el valor añadido (IVA). Con tal ocasión -dice el autor- no cabe pensar en la introducción de modificaciones sustanciales en el esquema del impuesto. Más probable es que se incorporen al mismo algunas mejoras de tipo técnico, así como determinadas medidas que faciliten la transición al nuevo impuesto. ¿Cuáles pueden ser, sin embargo, los puntos conflictivos?
La implantación del IVA es una decisión de gran trascendencia económica y social que se le plantea al nuevo Gobierno. Dicha decisión viene enmarcada por las coordenadas siguientes: a) el partido del Gobierno, en su programa electoral, se ha comprometido ala culminación del proceso de reforma fiscal iniciado en 1977 y del cual constituye pieza clave el IVA; b) el Estado español, en el curso de las negociaciones de adhesión a las Comunidades Europeas, se ha comprometido a tener implantado dicho impuesto desde la fecha de la adhesión, y c) el anterior Gobierno había elaborado ya un proyecto de ley de IVA que se remitió a las Cortes en la anterior legislatura y cuyo debate quedó interrumpido ante la disolución anticipada del Parlamento y convocatoria de elecciones.El concurso de las circunstancias citadas hace prever una próxima decisión en esta materia. Parece lógico pensar que se va a proceder a una revisión del último proyecto de ley de IVA, sobre todo si se tiene en cuenta que el IVA va a constituir una pieza maestra en la política fiscal del nuevo Gobierno y que sobre él va a recaer la responsabilidad de su implantación con éxito.
En estas líneas se ofrece simplemente una opinión personal sobre algunos de los aspectos que quizá merezcan una reconsideración con ocasión de esta revisión del último proyecto de ley, así como una indicación de los posibles límites o condicionamientos en dicha revisión.
No parece previsible que, con ocasión de la presentación de un nuevo proyecto de ley,, puedan introducirse modificaciones sustanciales en el esquema del impuesto. Dicho esquema viene avalado por una larga experiencia en los países miembros de las Comunidades Europeas y conformado, en gran medida, por las exigencias de la sexta directiva comunitaria sobre IVA.
La revisión del proyecto
Estas razones abonan la idea del mantenimiento del esquema básico del impuesto en sus términos actuales. Sin embargo, aun respetando dicho esquema, el nuevo Gobierno tiene ahora la ocasión de replantearse y eventualmente incorporar al nuevo proyecto de ley, de una parte, cuestiones y soluciones concretas extraídas del reciente debate suscitado en nuestro país en torno a la introducción del IVA, y de otra, sus propias opciones de política fiscal, de especial trascendencia en lo que se refiere al régimen transitorio de implantación del impuesto.El reciente debate en tornó a la introducción del IVA ha puesto de manifiesto, de una parte, la existencia de puntos especialmente conflictivos, y de otra, la posibilidad de introducir ciertas mejoras o perfeccionamientos técnicos en su normativa, que hagan su aplicación más racional, más fácilmente asimilable o, en su caso, más adecuada a las exigencias de la 6ª directiva CEE.
Una revisión del último proyecto de ley de IVA podría ser la ocasión de que el nuevo Gobierno reconsidere tales puntos de especial conflictividad o susceptibles de mejora técnica y, a la vista de la experiencia acumulada, adopte postura, en relación con cada uno de ellos, postura que podrá coincidir o discrepar con la del último proyecto de ley o con los criterios de política fiscal del Gobierno anterior.
A continuación se hace referencia a algunas de estas cuestiones:
Puntos conflictivos
a) Fecha y criterios en la implantación del IVA (disposición final 1ª). Por lo que respecta a la fecha de implantación, su determinación por el Gobierno habrá de conjugar una serie de condicionamientos: coyuntura económica adecuada, grado de preparación de la administración del impuesto, compromiso adquirido en la negociación CEE de tener implantado el impuesto en la fecha de la adhesión, compromiso adquirido en el ámbito del GATT de tener implantado el impuesto con anterioridad al 31 de diciembre de 1984. A la vista de todos estos condicionamientos cabrá. decidir si se mantiene el actual criterio de establecer un plazo temporal durante el que el Gobierno propondrá a las Cortes la fecha de implantación o si se debe decidir ya el señalamiento de una fecha concreta.En cuanto a los criterios en su implantación, la redacción actual de la disposición final 1ª alude a la posibilidad de "aplicación gradual" y de "adaptaciones... en función de las circunstancias económicas".La aplicación gradual parece aludir a una aplicación "por tramos" del impuesto, que lógicamente habría de referirse a los diferentes escalones en el proceso de producción y distribución. No parece que pueda entenderse referida a distintos sectores de la actividad económica y a diferentes ámbitos geográficos dentro del Estado español. En todo caso, a esta "gradualidad" se oponen, además de dificultades técnicas y distorsiones económicas, la presumible oposición de las Comunidades Europeas en su exigencia de que la aplicación del IVA desde la adhesión se produzca de conformidad con la 6ª directiva.
Las aludidas adaptaciones en función de las circunstancias económicas del momento constituyen una clara referencia a las "políticas de acompañamiento" que han de facilitar el tránsito al nuevo impuesto y a las que se hace referencia. más tarde.
b) Tratamiento del régimen transitorio (artículo 41). El régimen establecido en el proyecto de ley, por lo que se refiere a las desgravaciones de inversiones y de stocks ha sido objeto de fuertes críticas en el reciente debate sobre la introdución del impuesto. La trascendencia económica de este proceso de desgravación, la incidencia recaudatoria del mismo y el esfuerzo administrativo que exige su control hacen que este punto merezca ser objeto de cuidadoso estudio.
Dentro del régimen transitorio existe un punto importante que afecta a la seguridad jurídica y que no ha sido abordado en el proyecto de ley; se trata del régimen de los contratos en curso, cuya vida se encuentra a caballo entre el antiguo y el nuevo régimen de imposición. Habría de estudiarse la conveniencia de incluir en el nuevo proyecto de ley algún precepto que contemplase este problema.
c) Ámbito geográfico de aplica ción del impuesto (regímenes geográficos especiales) (artículo 2º). La problemática de esta cuestión se proyecta tanto en el ámbito interno (diseño del esquema de aplicación interterritorial) como en el ámbito internacional (necesidad de negociación en Bruselas de las excepciones geográficas del impuesto). Limitándonos al primero de los aspectos, habrán de despejarse estas dos grandes cuestiones: a) conveniencia o no de que en el propio proyecto de ley se aborde el detalle del régimen de aplicai5n geográfica del impuesto o se adopte un criterio de remisión a otras leyes especiales; b) diseño del esquema de peculiaridades territoriales del impuesto, que tenga en cuenta la preexistencia de territorios en régimen de concierto o convenio de los llamados territorios, aduaneros exentos (Canarias, Ceuta y Melilla) y de los territorios en régimen común. En relación con ello se suscitan problemas no sólo en cuanto a la configuración del esquema del impuesto y a la atribución de las operaciones sujetas, sino a la gestión del mismo.
d) Operaciones no sujetas y exentas (artículos 7, 8 y siguientes). El replanteamiento de este tema, que podría ser interesante para la configuración definitiva del impuesto o incluso para hacer posible una aplicación escalonada o gradual del mismo, va a tropezar con una resistencia frontal de parte de las autoridades comunitarias, que dan por definitiva la aceptación por España de la & directiva comunitaria sin utilización de los regímenes excepcionales transitorios del artículo, 28 número 3 y anexo F d e la misma.
e) Otras cuestiones. Al margen del texto del proyecto de ley, pero como problemas básicos subyacentes en el proceso de introducción del IVA, el nuevo Gobierno habrá de tomar postura en relación con dos temas. En primer lugar, el de la posible financiación con cargo a la recaudación por IVA de la Seguridad Social y la medida en que ello habrá de producirse.
De otra parte, el tratamiento del sector exportador, y ello en una doble vertiente: tratamiento de dicho sector en el IVA y problemática que para el mismo se derivará de la supresión del actual régimen de desgravación fiscal a la exportación.
Mejoras técnicas
Se ofrece aquí una enunciación abierta de posibles mejoras que no responden a simple perfeccionismo teórico del impuesto, sino que tienden a facilitar, por diversos tipos de razones, su implantación, por lo que merecería la pena plantearse su estudio: Posibilidad de acortamiento del plazo de devolución del impuesto en caso de imposibilidad de su deducción en régimen normal (artículo 30).- Soluciones transitorias a la acumulación de impuestos especiales e IVA (artículo, 15).
- Introducir el criterio de caja como informador del devengo del impuesto, al menos para pequeñas empresas (artículo 18).
- Coordinar los criterios de determinación del lugar de realización del hecho imponible en las relaciones internacionales con las interterritoriales (artículo 12).
- Suprimir el principio de precio de mercado en las transacciones entre empresas vinculadas (artículo 16) (diverge de la 61 directiva) y su utilidad está por demostrar.
- Introducir el principio de onerosidad como característica de las operaciones sujetas (artículo 3) (su ausencia diverge de la 6ª directiva).
- Solucionar (por vía de negociación o por vía interna) el régimen de la ganadería no vinculada": su inclusión actual en el régimen especial de reembolso a forfait agrícola (artículo 32) colisiona con la 6ª directiva.
- Replantearse el tema de las operaciones efectuadas por entes públicos (artículo 7). Su tratamiento actual, además dé suscitar importantes problemas técnicos en el ámbito interno, diverge, en cierta medida, de la 6ª directiva.
- En todo caso, esta revisión del proyecto de ley de IVA merece unas consideraciones adicionales al producirse en el contexto de las negociaciones de adhesión de España a las Comunidades Europeas y al ser ocasión idónea para diseñar unas medidas de acompañamiento que faciliten el tránsito hacia el nuevo impuesto.
