La financiación del déficit, ¿esta fuera de la ley?

El déficit del sector público está alcanzando ya proporciones alarmantes, y con este motivo abundan los comentarios sobre la fijación de su cuantía y sobre las medidas.para su control. Sin embargo, poco o nada se ha dicho sobre las normas jurídicas que deben encauzar y limitar las decisiones políticas y financieras para evitar caprichos de dirigentes y sobresaltos de ciudadanos.

En primer lugar, hay que decir, con toda claridad, que ninguna norma jurídica obliga hoy día a la confección de un presupuesto equilibrado. Tradicionalmente, el equilibrio entre ingresos y gastos se consideraba una regla de oro de la normativa presupuestaria. El "santo temor al déficit", que decía Echegaray, ha pervivido como dogma hasta que los razonamientos keynesianos nos convencieron exactamente de lo cotrario, como estrategia para compensar la situación económica adversa.Eso explica que, cuando se redacta la Constitución, y previamente la ley General Presupuestaria, no se incluya ninguna norma que obligue al equilibrio presupuestario. En opinión de muchos, esto es una cosa magnífica y prueba que estamos al día en la ciencia de la Hacienda y que también nosotros hemos roto moldes decimonónicos en la lucha por la estabilidad económica y el pleno empleo.

Por supuesto, volver a los viejos principios sería suicida, porque no se pueden exigir al Estado las "adorables costumbres de las amas de casa" (la expresión es de Matías. Cortés), que asignan a cada peseta su función, ajustando se siempre a sus disponibilidades. Pero tal vez convenga revisar a los modernos, porque atravesamos una época en la que el continuo crecimiento del sector público provoca déficit por su propia mecánica, que escapa en buena parte de las decisiones de política económica. No se trata ahora de impedir el déficit, sino de saber hasta dónde puede llegar. Pero mientras nuestros hacendistas piensan sobre el tema y se traducen sus conclusiones en propuestas normativas, la realidad es que ni la Constitución ni las demás leyes impiden el déficit o limitan su cuantía, materias que quedan, por tanto, al margen del derecho, al criterio del Gobier no, que elabora el presupuesto, y de las Cortes, que lo aprueban.

Emisiones de deuda pública

¿Qué dicen las normas jurídicas sobre la financiación del déficit?. Es muy importante que las leyes en vigor prevean este problema, para evitar que la imaginación de los dirigentes económicos pueda desbordarse y dar a luz cualquier curiosa ocurrencia.

Al margen de posibilidades poco realistas, tales como la enajenación patrimonial, el primer recurso es el de la emisión de deuda pública. El Estado pide a los particulares y las instituciones financieras por vía de préstamo, a cambio de un interés, lo que no ha conseguido mediante las detracciones coactivas, que son sus ingresos ordinarios. Esta posibilidad está prevista en la propia Constitución, que en el artículo 135 se refiere a la emisión de deuda, y desarrollada en la ley General Presupuestaria, que la define como el conjunto de "capitales tomadbs a préstamo" y la regula en los artículos 101 y siguientes.

Cuando se trata de discretos desfases en el funcionamiento de un atractivo programa de in.versiones productivas, está claro que la capacidad de endeudamiento del Estado soluciona el problema de un modo convincente mediante la colocación de títulos en el interior del país o en el exterior, atendiendo a los gastos presentes sin comprometer los ingresos futuros. (Conviene aclarar que una cosa es emitir títulos buscando la financiación pública, y otra, las emisiones de deuda del Tesoro para el cumplimiento de sus funciones específicas, conforme a lo previsto en la ley General Presupuestaria). Pero la deuda pública tarribién tiene techo porque, en primer lugar, incide sobre un mercado de capitales cuyas circunstancias nose pueden desconocer para determinar el volumen de deuda; en segundo lugar, tiene un coste financiero, y, en tercer lugar, a medida que aumenta el endeudamiento, disminuye la credibilidad. La memoria histórica de los españoles aún no ha olvidado las aventuras y desventuras de los juros y vales reales.

Pero la verdad es que nuestro derecho muestra también una sorprendente pasividad en relación con el volumen de la deuda. Ninguna norma jurídica se ocupa de limitarla, de modo que podemos llegar a agobiantes acumulaciones que en todo caso estarán "dentro de la ley".

Es cierto que sólo se puede emitir deuda mediante ley, lo cual es ,ya una garantía, que al mismo tiempo traslada a las Cortes la responsabilidad última del asunto. Pero también es evidente que conviene encauzar las decisiones de las cámaras legislativas, y para eso tenemos una Constitución, un Tribunal Constitucional que vigila su cumplimiento, y una clase de leyes cuya aprobación o reforma exigen mayorías cualificadas.

Apelaciones al Banco de España

Ante el problema concreto de un apuro económico se olvidan con demasiada facilidad las enseñanzas del pasado y las consecuencias futuras; y por ello puede ser muy útil la ayuda prestada por las normas jurídicas para que todos, el Gobierno e incluso las Cortes, vayamos por el buen camino.

Una forma particular de contraer crédito para financiar el déficit es lo que se ha dado en llamar "apelación al Banco de España". Se trata. simplemente de acudir a sus fondos para atender a la financiación del déficit, como política de endeudamiento paralela a la co locación de títulos en los merca dos financieros. Esta es una pos¡bilidad amparada igualmente por las disposiciones jurídicas, puesto. que el artículo 21 del decreto-ley sobre nacionalización y reorgani zación del Banco de España prevé que el Estado "podrá utilizar los recursos del banco para las necesidades públicas por medio de una ley".

No debe confundirse esta apelación con.los anticipos al Tesoro. Como es sabido, también el Tesoro tiene problemas de tesorería, y tanto la ley General Presupuestaria (artículo 112) como el citado decreto-ley (artículo 20) disponen que el banco preste dinero al Tesolo, sin devengo de intereses y hasta el límite del 12% de los gastos autorizados por los presupuestos.

La experiencia de los últimos años nos enseña que esos anticipos se han convertido en créditos porque los agobios del Estado han impedido su devolución. Pero inicialmente no eran créditos, sino simples anticipos que pueden necesitarse incluso a lo largo de ejercicios que terminen con superávit, y que no han sido pensados como una forma de financiación del déficit.

Pero si no conviene confundirlos, tampoco es correcto pensar que el anticipo no pueda convertirse en préstamo. Esto es precisamente lo que hizo la ley de Presupuestos de 1981 y lo que ahora se propone hacer la de 1982. La primera disponía que "los anticipos concedidos por el Banco de España al Tesoro Público hasta el 31 de .diciembre de 1980 se consolidan en un crédito, por idéntica cuantía, de dicho banco al Tesoro, de la naturaleza prevista en el artículo 21 del Decreto-Ley de Nacionalización del Banco de España" (artículo 20, número 5); norma que se repite en el proyecto de presupuestos recientemente remitido al Congreso (artículo 15, número 5).

La falta de reembolso de los anticipos, la acumulación de los mismos, e incluso la determinación de su cuantía anual, ha provocado tensiones entre el Ministerido de Hacienda y el Banco de España, agobiado el primero por sus problemas presupuestarios y preocupado el segundo por el destino de sus fondos. También en este punto puede afirmarse que hay una insuficiencia normativa, que alienta esos conflictos, pues todo se reduce a la afirmación de la ley General Presupuestaria de que tales anticipos pueden concederse en la cuantía antes señalada, sin que el precepto haya sido oportunamente desarrollado, por lo que permite interpretaciones interesadas.

Pero como antes quedó advertido, las apelaciones al Banco de España, crecientes desde 1979, tienen otro carácter, puesto que nacen como tales créditos que el banco concede al Tesoro, porque así lo dispone una ley. En el caso concreto de los ejercicios de 15181 y 1982, esa norma jurídica es la propia ley de Presupuestos al ordenar que, para atender a la financiación, el Tesoro "podrá disponer de crédito del Banco de España hasta el límite máximo del 12% de los gastos autorizados en la presente ley de Presupuestos. Los citados créditos no devengarán interés". (El hecho de haber fijado este límite también en el 12% induce a confusión entre los anticipos y las apelaciones).

Esta operación provoca pareceres muy diversos, que han estado presentes desde la propia constitución del Banco Nacional, porque, como resumió Floridablanca por aquellos años, una cosa es salvar al Tesoro de los apuros, y otra, convertirse en nodriza del Estado, cosa que realmente ha sucedido en varias épocas de la historia del banco, y en particular, en el último tercio del siglo XIX, hasta que la reforma de Villaverde vino en auxilio de la Hacienda. Pero, en cualquier caso, las leyes vigentes autorizan las apelaciones al banco sin fijación de cuantía ni regulación de sus condiciones.

Esto preocupa mucho a los dirigentes del banco en particular, y en general a quienes tienen una posición crítica frente al volumen del déficit. Y el asunto no es para menos. Pero debe reconocerse que, si existe esa posibilidad legal, el Ministerio de Hacienda tiene la obligación de acudir a ella, porque su primera función es la cobertura de los presupuestos. Como también dijo Ensenada en aquel tiempo, "es la Hacienda un globo en que han naufragado los más de sus ministros, porque, por más hábiles que hayan sido, ninguno ha descubierto el secreto de pagar cuatro con tres". Lógico, pues, que se busque el dinero pidiéndolo a quien lo tiene y a quien la ley obliga a darlo.

Necesidad de nueva regulación

En conclusión: no hay ostáculo legal para que el Gobierno y las Cortes elaboren y aprueben un presupuesto con déficit, y las propias disposiciones jurídicas dicen que el desajuste debe ser cubierto emitiendo deuda pública y apelando al Banco de España. Por tanto, se está haciendo lo que se puede hacer.

No obstante, es evidente la indeterminación e insuficiencia de las normas jurídicas sobre déficit y Su cobertura. La realidad es que nuestra normativa presupuestaria no está pensada para situaciones de emergencia, como parece ser la actual, y por esta razón se está inevitablemente construyendo sobre la marcha, lo que implica fácil crítica y difícil gestión. El keynesianismo no nos ofrece hoy suficientes argumentos válidos para. que los dirigentes de la política económica, y las propias Cortes, actúen con esos amplísimos márgenes de operatividad, que deben atribuirse más a falta de decisión política y elaboración normativa que a exigencias reales de la moderna política económica.

Por ello sería conveniente comenzar por revisar el tema y pensar en la oportunidad de un cuadro jurídico adaptado a las circunstancias. Desafortunadamente, esta labor se está sustituyendo en nuestro país por fáciles imputaciones de responsabilidad propias de un juego político estéril, que con frecuencia oculta un productivo juego de intereses.

Por supuesto, se trata de ulia cuestión difícil desde un punto de vista técnico, que encontraría, una fuerte resistencia política, porque el Estado tiene que cumplir sus funciones a cualquier precio. Pero esta es la lucha secular del derecho, en un intento de poner orden a las conductas y decisiones públicas. Y nadie piense que esta propuesta intenta reducir al formalismo jurídico las altas decisiones de política financiera. Por el contrario, se trata de provocar la serena meditación y decisión que deben preceder al diseño de la norma jurídica.