En seis años, el Estado de las autonomías descentralizará la mitad del gasto público

Los pactos, que en lo político tratan de ser un mecanismo de distribución del poder y de consolidación democrática, llegan el 31 de julio pasado. Casi tres años antes, la Constitución recogió el cauce básico para las autonomías, luego desarrollado por dos estatutos de autonomía aprobados en referéndum, una ley orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), la ley del Concierto y el Cupo Vasco, un proyecto de ley de cesión de tributos a Cataluña a punto de ser aprobado por el Senado y una maraña de decretos y órdenes de traspasos de competencias a las autonomías y preautonomías.

Racionalización del proceso

En efecto, los acuerdos públicos entre Gobierno y PSOE (los político- administrativos de armonización del proceso autonómico, los económico-financieros y los municipales) vienen a racionalizar lo que algunos consideraban como «pujas y desmadres autonómicos» (número 3, 1981, de la revista Situación, del Banco de Bilbao). Agravios comparativos y pugnas sobre las distintas vías constitucionales para acceder a los máximos techos (pugna vendida con las razones de que, cuanto más autonomía, mejor se combatiría el subdesarrollo y el paro) habían hecho clamar a los poderes económicos por una racionalización. La derecha política más reaccionaria llevaba mucho tiempo regodeándose con acusaciones de que el proceso carece de sentido de la dirección y meta final, a las que terminó por ser poroso el principal partido de la oposición. En este contexto, no fue casualidad que el Instituto de Estudios Económicos -entidad que actúa de estructura ideológica de la patronal CEOE, si bien marca sus trabajos con cierta impronta de independencia- publicara el año pasado un estudio dirigido por el profesor Eduardo García de Enterría sobre La distribución de las competencias económicas entre el poder central y las autonomías territoriales en el derecho comparado y en la Constitución española.

Por si alguna duda quedara en torno a las pretensiones de la obra, su presentación es bien explícita: «Este estudio, por su rigor técnico, por la amplitud de su documentición y por la originalidad de sus conclusiones, puede llegar a tener una influencia destacada en nuestro proceso autonómico. Por de pronto, queda por vez primera propuesto entre nosotros un autonomismo cooperativo o de participación, hoy dominante en todo el movimiento federal, frente a la mitología estéril de las competencias exclusivas».

García de Enterría: "España se juega la subsistencia"

En una intervención de tono magistral, García de Enterría dice que España se juega literalmente su propia subsistencia sobre la opción autonomista de la Constitución. A su juicio, los propósitos que parecían abundar en las fuerzas políticas (límites a la exportación de capitales generados en una comunidad por el ahorro, políticas monetarias locales, modelos singulares de relaciones industriales, sistemas fiscales separados, etcétera) desembocarían en el restablecimiento de las aduanas interiores y en la consagración de la ruptura del espacio económico nacional. ¿El precio del autonomismo sería la fragmentación del mercado único creado por catalanes y vascos durante el siglo pasado? Altos cargos de la Administración y portavoces gubernamentales manifiestan entonces públicamente que se conservará la unidad de mercado, garantizada, en su opinión, por la Constitución, los estatutos y la LOFCA, entonces en proyecto. Pero García de Enterría sabe enlazar las preocupaciones empresariales y la densa materia teórico-legislativa trabajada por el Gobierno y las fuerzas políticas: «No rehuimos, pues, la confesión», dice en su estudio, «de haber trabajado sobre una hipótesis dada, la de la compatibilidad entre un federalismo y un autonomismo territorial profundo con la unidad del espacio económico nacional y de los resortes de política económica que la protegen y cuidan de su desarrollo homogéneo y, además, solidario...». Y remacha que cualquier otra interpretación estaría abiertamente en pugna con la letra y el espíritu de la Constitución.

La semilla estaba sembrada. Fechas más tarde, en el Pleno del Congreso sobre la moción de censura presentada por el PSOE, salió a relucir el libro de García de Enterría. Desde las Filas del Gobierno, Leopoldo Calvo Sotelo, llamado a sustituir casi un año después a Adolfo Suárez, tomaría nota de la conjugación propuesta. El paro y la organización autonómica eran, cuando llegó a la Presidencia, dos retos prioritarios y susceptibles de concertación. Desestimado el Gobierno de coalición con los socialistas, cuya posibilidad desató furibundos ataques en el empresariado, encontraría remedios en el Acuerdo Nacional sobre Empleo y los pactos autonómicos, que para el PSOE parecían ser pasos hacia el poder y contra la operación gran derecha.

El principal alcance económico de los acuerdos en el terreno autonómico debería ser la eliminación de incertidumbres, en busca de la ansiada confianza para los empresarios, quienes insistían en que el proceso topaba con la dificultad adicional de la crisis económica y generaría indudablemente mayores gastos, que deman darían mayores ingresos y reducirían las posibilidades del sector privado. Por ello, se puso en marcha una comisión de expertos, encargada de la racionalización armonizadora y homogeneizadora. Así nació, en mayo, el Informe de la comisión de expertos sobre autonomías, más conocido como primer informe García de Enterría.

Sin embargo, el informe era puramente administrativo, por la procedencia de quienes lo realizaron. Aceptada su filosofía, había que profundizar en la idea de que sin financiación no hay autonomías. Entonces se puso en marcha la comisión que daría lugar al segundo informe García de Enterría, quien la presidía sólo nominalmente. Los verdaderos redactores serían Francisco Fernández Marugán, Miguel Ángel Fernández Ordóñez, José Vicente Sevilla Segura (coordinador) y J. Trebolle Fernández. todos ellos participantes en la redacción de la LOFCA y muy próximos al sector socialdemócrata de UCD o al PSOE.

El trabajo de estos expertos fue llevado casi al pie de la letra a los pactos autonómicos, como describiremos en los próximos capítulos. Su resultado ha sido parcialmente atacado por los partidos que no firmaron los acuerdos.

"Café para todos"

Uno de los comisionados ha declarado a EL PAÍS; «Ofrecimos al PSOE y al Gobierno el informe general y perfectam ente estructurado que nos pidieron. Su contenido recomienda: «café rara todos»: aplicar el sistema de la LOFCA con la única excepción tributaria del cupo, dotar a las autonomías de los recursos necesarios para que hagan frente a sus competencias, garantizar la solidaridad interterritorial a través del Fondo de Compensación Interterritorial, conseguir la nivelación en el desarrollo regional y que el Estado garantice un mínimo de servicios. Todo ello sin que aumente el gasto público, pues los CC AA recibirán los medios necesarios para hacer frente a sus competencias al mismo nivel que el año anterior al de la transferencia. En fin, trato igual para todos». No obstante, las interpretaciones de los afectados son radicalmente opuestas. Los nacionalistas, molestos con su exclusión de las negociaciones, han hablado de paso atrás, si bien lo que realmente parece molestarles no es la reafirmación de la validez de la LOFCA, sino los recortes que supone el proyecto de ley del Fondo de Compensación en relación con la inversión pública que antes recibían, agravados, en el caso vasco, por el anuncio de la necesidad de elevar el cupo o contribución de la comunidad autónoma al Estado por las cargas no asumidas.

Pero no todas las críticas registradas hasta ahora han procedido de los nacionalistas. El primer análisis técnico de urgencia que se ha publicado sobre el segundo informe, a cargo de dos especialistas del Banco de Bilbao (Antonio López Nieto y Fernando Fernández Rodríguez), contiene afirmaciones como la de que no garantiza la solidaridad, pese a reforzar notablemente las cautelas de la LOFCA; que, si bien abraza la programación regional del desarrollo, sufre como hándicap relativo el mantenimiento de la regla del común acuerdo; y que no debe echarse en olvido el perjuicio de la mezcolanza entre ingredientes de centralización y solidaridad en el Fondo de Compensación.

A la vanguardia de la descentralización

Ciertamente, España se colocaría en vanguardia también por otros conceptos si se cumplieran los objetivos de los pactos autonómicos. Atendiendo a la descentralización del gasto (véase cuadro número l), su 50% de gasto público descentralizado le daría un puesto de primera fila con respecto a los países federales, pues sólo Canadá y Australia superan dicho nivel. Pero lo más llamativo, si se confrirma que la descentralización «no será menos significativa por lo que se refiere a los ingresos» (párrafo 2 de la exposición de motivos del segundo informe), sería la posición de nuestro país en cuanto a ingresos fiscales (cuadro número 2). Como puede apreciarse, únicamente Suiza y Alemania sobrepasan o se sitúan muy cerca del 50% de descentralización entre los Estados federales, mientras que entre los países unitarios de la CEE (todos los demás, excepto Alemania Occidental), el que más descentralizado tiene los ingresos fiscales, Dinamarca, no llega al 30%.

Por tanto, no es de extrañar que, pese a la resistencia a comparar el proceso autonómico español con otros, los responsables de la Administración y los expertos en este terreno apunten a Alemania Occidental como el modelo a seguir en cuanto a descentralización, pues en lo político el esquema más parecido es el de Italia. De hecho, los autores de la LOFCA, aprobada en el Congreso con la oposición de Coalición Democrática y Minoría Catalana, ya reconocieron en su día que sigue el modelo alemán.

El camino a recorrer es todavía largo, aunque la LOFCA fije el final del proceso autonómico en cada territorio para seis años después de la aprobación del estatuto. La descentralización no resultará fácil para un país que hasta ahora ha sido, entre los europeos, el de menor autonomía local en cuanto a recursos para prestar servicios. Al menos en recursos humanos, más sensibles que los financieros a la hora de los cambios, está todavía en la cola (véase cuadro 3).

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