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Tribuna:

Una apertura limitada y anunciadora de dificultades futuras

Técnico comercial del EstadoCatedrático de Universidad

JULIO VIÑUELA

Economista del Estado

Profesor de la Universidad Complutense

Contemplada con la perspectiva de hoy, la operación de 1959 que inauguró el segundo franquismo consistió, esencialmente, en reemplazar una estrategia de desarrollo basada en la autarquía primero, y en la sustitución a ultranza de importaciones después, por otra más orientada hacia el exterior. En ésta la competitividad internacional constituiría, al menos en teoría, un criterio fundamental para asignar los recursos y no tanto las concepciones caprichosas de un Suanzes o un Planell o los intereses de aquellos sectores que se veían suficientemente protegidos en el marco político, institucional e instrumental creado a lo largo de los veinte años ya entonces transcurridos desde la terminación de la guerra civil.

La estabilización, en sí, estaba condenada al fracaso si no se atajaban las causas últimas del desequilibrio exterior, como eran la ineficiencia de la estructura productiva española y el sesgo contra las exportaciones generado por el primer franquismo. No es, pues, la estabilización lo que de definitorio cabe encontrar en el giro iniciado por el decreto-ley de Ordenación Económica de 21 de julio de 1959, a pesar de la defensa que frecuentemente se ha hecho de las medidas estabilizadoras.

Actuar sobre las causas últimas de la crisis de pagos en que había desembocado el régimen requería, por el contrario, intensificar la flexibilización interior, es decir, sustituir los controles directos sobre la inversión y la producción por una mayor beligerancia en favor del mercado como mecanismo central de asignación de recursos. Pero también resultaba necesaria -más que eso, imprescindible- la liberalización exterior, reemplazando las restricciones cuantitativas a las importaciones por gravámenes sobre las mismas que actuaran de instrumento básico de protección. Se trata de una historia bien conocida y en la que pronto se pusieron al descubierto los tenues límites dentro de los cuales soplaría la, suave brisa liberalizadora.

Pero el mecanismo de mercado continuó siendo una institución altamente exótica. El control administrativo de la actividad económica se redujo, si bien sólo para adoptar formas menos grotescas que las de los años cuarenta y cincuenta, más propias de una economía de guerra o dirigida al menos con una mentalidad de planificador militar de la entreguerra, lo cual -incidentalmente- era en parte cierto.

La liberalización fue apagándose paulatinamente. Terminó en 1966, y si fue posible mantenerla durante aquellos años se debió más bien a la afluencia de divisas por otros renglones de la balanza de pagos, que permitieron salvar el bache derivado del lento crecimiento de la exportación frente a unas importaciones que, inevitablemente, se dispararon ante las necesidades de reequipamiento de las empresas y el desmadejado comportamiento de la producción agrícola. En cualquier caso, la bonanza provino de circunstancias exógenas que probablemente no había previsto la alta dirección política, atenta, por el contrario, al forzamiento de la producción interior, aunque fuese de manera menos crasa que en los años cincuenta.

El giro de 1959 comportó una modernización del instrumentario de la política económica exterior, aunque los regímenes comerciales alternativos al libre suponían todavía en 1975 casi una cuarta parte del total de declaraciones aceptadas y de licencias de importación autorizadas y cuando porcentajes muy elevados del producto interior de los sectores primario y secundario continuaban protegidos por restricciones cuantitativas.

Ello no obstante, el arancel pasó a desempeñar un papel beligerante desde 1960, pero con un tono marcadamente proteccionista y un brutal sesgo contra la exportación que pronto se configuraría como uno de los pilares de una apertura limitada e insuficiente. El impuesto de compensación de gravámenes interiores (ICGI) nació viciando su papel de ajuste fiscal en frontera y excedió desde 1968 al propio arancel en términos de protección nominal. Al iniciarse la transición política del postfranquismo, si se excluyen la industria textil, los productos metálicos, la maquinaria y material de transporte y los materiales de construcción, el gravamen que representaba el ICGI sería superior al arancel y, en algunos casos, se plantearían entre ambos discrepancias bastante sensibles a favor del primero.

La apertura, limitada e insuficiente, estaba, por lo demás, bien resguardada: el grado medio de protección efectiva de la economía española ha dado origen a discusiones y, según que se apliquen unos u otros criterios, podría estimarse para 1970 entre un mínimo del 48% y un máximo del 85%. De emplear como referencia el método que subyace al menor porcentaje tres sectores (papel, material de transportes y construcción naval) tenían tipos de protección efectiva superiores al ciento por ciento, y once sectores (dentro de los cuales destacan, además de los anteriores, el textil, el caucho, la siderurgia, los metales no férreos y la maquinaria eléctrica) alcanzaban tipos que excedían la media.

Esta era, en cualquier caso, muy elevada en comparación con la que se registra en los países industrializados, lo cual podría entenderse como síntoma de ineficiencia: los costos de producción en España eran ya entonces tan altos que para poder hacer frente a la competencia exterior resultaba preciso imponer y -mantener una fuerte barrera protectora.

El análisis de la política arancelaria durante el segundo franquismo revelaría que la protección de cada sector se montó siempre «a la medida» de su ineficiencia y que careció totalmente de dinamismo, incluso en aquellos sectores en los que la economía española disfrutaba, real o potencialmente, de ventajas comparativas. Los efectos son bien conocidos: proliferación de empresas de dimensiones in adecuadas, altos costes, escasa especialización y, sobre todo, auto mantenimiento del sesgo en favor de la sustitución de importaciones, siquiera por métodos menos crudos que los practicados en los años cincuenta.

La estructura protectora introducida desde el giro de 1959 coexistió con una liberalización insuficiente, aunque es innegable que durante los años sesenta se generaron altos ritmos de crecimiento de la producción. Investigaciones empíricas revelan que los sectores que han disfrutado de mayor protección han, coincidido, normalmente, con aquellos cuya producción se ha desarrollado a ritmos más altos.

No hay que insistir, sin embargo, en que la estructura protectora determina el contexto dentro del cual se desenvuelve la actividad productiva. Por consiguiente, ha de afectar necesariamente al nivel de empleo. Cuando el paro se configura como el problema número uno de la economía española no estará de más destacar que la estructura protectora existente durante el segundo franquismo resguardaría más a los sectores que generaron menos empleo, influyendo así considerablemente en la incapacidad de la industria española para absorber los volúmenes de mano de obra transvasados desde la agricultura.

Tal tendencia, que mínimamente ya ha sido cuantificada, no fue paliada por el comportamiento de la inversión extranjera: los sectores hacia los cuales mayoritariamente se dirigió ésta serían, por lo general, los más protegidos, y cuanto menor es el grado de penetración exterior, más reducido aparece el tipo de protección efectiva.

La apertura de la economía española lograda durante los quince últimos años del franquismo sería, además, notoriamente insuficiente cuando se la compara con lo sucedido en países de grado de desarrollo similar al de España. Si tal apertura se mide por la capacidad de generación de un excedente exportable, en condiciones competitivas, que permita adquirir del extranjero los productos necesarios para la industrialización, sin que tal proceso se vea cortado, frenado o paralizado por la recurrencia de crisis de pagos, cabe demostrar analítica y cuantitativamente que también en este aspecto aquella con la que soñaban ciertos reformistas de 1959 tuvo un alcance bastante limitado.

Una causa de ello ha de buscarse en la política tendente a montar y reafirmar la barrera de protección que preservara en la mayor medida posible la producción interna de la competencia exterior. En las fricciones que provocó la redefinición instrumental de la remozada sustitución de importaciones de los años sesenta los elementos personales más liberalizadores de la Administración fueron marginados o neutralizados. El sector más perjudicado, directa o indirectamente, por tal estrategia fue el exportador.

En ello la alta dirección política no dio muestras de perspicacia y sí, por el contrario, de enfeudamiento a mecanismos trasnochados: en el período de expansión generalizada de las economías occidentales, y asentada la gestión del régimen en el transvase de un elevado volumen del paro al exterior, entonces más o menos fácilmente absorbible, debería haberse pensado en que el fuerte déficit comercial impondría, tarde o temprano, un límite estrecho a la capacidad de importación y, por ende, al logro de ritmos más intensos de crecimiento de la economía.

Esto fue diferido, nuevamente, por circunstancias exógenas cuyos resultados llenaron de satisfacción a la élite político-económica del segundo franquismo: las entradas de divisas por turismo, remesas de emigrantes e importaciones de capital (y luego los estímulos a la exportación, en ocasiones excesivos) contribuyeron a aliviar una situación que, de lo contrario, hubiese resultado insostenible. Sin embargo, los lastres para el futuro de la economía española habrían sido posiblemente mucho menores si la estrategia de crecimiento seguida entonces hubiera impulsado una mayor liberalización y una mejor especialización del país según sus ventajas comparativas. Ello habría repercutido favorablemente sobre la capacidad de la industria y de la exportación españolas para hacer frente hoy a la crisis, en parte exógena, pero en parte muy significativa también, autogenerada durante los felices años sesenta,

El análisis de la política comercial exterior revela, pues, no sólo la naturaleza y dimensiones de la crisis con que en 1959, ahora hace exactamente veinte años, terminó una vía al crecimiento específicamente franquista (en la medida en que fue propugnada directamente por el propio jefe del Estado y defendida ardorosamente por personajes por encima de toda sospecha, como Luis Carrero Blanco), sino también las limitaciones que se abatieron sobre la siguiente etapa, de apertura limitada y contradictoria.

Los recortes introducidos, desde la mitad de los años sesenta, a las intenciones liberalizadoras y flexibilizadoras premonizarían muchas de las dificultades que hoy atenazan a una amplia gama de sectores productivos y, en consecuencia, a extensas capas de la población.

El presente, en definitiva, no es disociable del pasado y la economía de la democracia; hay que superar hoy una variada paleta de trabas sistemáticas que le ha legado la economía del franquismo. Claro es que, en esto, la política económica no resulta una excepción.

* Este artículo apareció en la edición impresa del Domingo, 22 de julio de 1979

Más información

  • Hoy hace veinte años el Boletín Oficial del Estado publicaba el decreto-ley de Ordenación Económica de 21 de julio, que ponía fin a una larga época en la política económica española. Los profesores Viñas y Viñuela argumentan, sin embargo, que si la autarquía desapareció, tras el plan de estabilización y liberación ecechaban los viejos mecanismos de la sustitución de importaciones y los nuevos instrumentos de elevada protección efectiva de la producción interior. La política comercial de los últimos quince años de franquismo generó así un potencial de crisis cuyas consecuencias afectan a la política económica de la democracia.