Una pelea de abogados acecha a la reforma a la salud de Petro

La reforma a la salud del Gobierno de Gustavo Petro, convertida en tal foco de fricción política que provocó una crisis de Gabinete, aún no supera su primera controversia en un país que se suele apasionar por enrevesadas discusiones jurídicas. Esa polémica de origen gira en torno al camino que debe tomar su trámite en el Congreso, que apenas arranca. Específicamente, a si debe o no tramitarse como una ley estatutaria, dado que la salud es considerada un derecho fundamental en Colombia. Aunque parezca un asunto de mera mecánica legislativa, es crucial y puede tener profundas consecuencias en el futuro de la reforma, que el Ejecutivo decidió presentar como una ley ordinaria.

La de la salud, que promueve la ministra Carolina Corcho, es la más debatida de las grandes reformas sociales que el Gobierno planea llevar al Congreso. De aprobarse, el vuelco al sistema tiene profundas repercusiones, entre otras, para las Entidades Promotoras de Salud, o EPS, a las que hoy se afilian las personas. El debate viene caldeado, y divide opiniones tanto en la coalición de Gobierno como en el propio Gabinete.

Las fisuras no han tardado en aflorar, y acabaron por provocar el primer remezón ministerial. Este fin de semana la revista Cambio publicó el documento en el que varios ministros presentaban sus reparos al proyecto. El grupo incluía a los ministros de Hacienda, José Antonio Ocampo; Educación, Alejandro Gaviria; Agricultura, Cecilia López; y al director del Departamento de Planeación Nacional, Jorge Iván González. Los funcionarios, además de advertir sobre el impacto fiscal de la iniciativa o insistir en que se debe mantener un modelo mixto de aseguramiento en salud, planteaban la necesidad de presentar la reforma como una ley estatutaria y no como una ordinaria. El lunes, Petro decidió por sorpresa relevar a Alejandro Gaviria.

Desde el primer momento, un grupo diverso de congresistas envió una carta el presidente de la Cámara, David Racero, en la que pedían que la reforma se debatiera como una norma estatutaria. Entre ellos estaba el exnegociador de paz Humberto de la Calle, que ha llegado a afirmar que “el proyecto del Gobierno está muerto” después de leer los argumentos del grupo de ministros y ha pedido públicamente a Petro que presente un nuevo proyecto remodelado. También firmaban la carta, entre otros legisladores, Paloma Valencia, del Centro Democrático; David Luna, de Cambio Radical; o Catherine Juvinao, de la Alianza Verde. Un total de 15 congresistas han presentado dos acciones de tutela con ese mismo propósito.

Su petición fue ignorada. El ministro del Interior, Alfonso Prada, anunció hace una semana que el proyecto será tramitado como ley ordinaria –a través de la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes, en lugar de las comisiones primeras constitucionales, donde el Gobierno enfrenta más obstáculos–. Desde entonces, la bancada de Gobierno ha cerrado filas en ese sentido.

¿Se puede hundir el proyecto por no haber sido presentado como ley estatutaria? “No creo”, manifestó a EL PAÍS la semana pasada Roy Barreras, el presidente del Congreso, pues en su concepto es una ley ordinaria que desarrolla la ley estatutaria original, de la cual fue ponente. “Hay quienes apuestan equivocadamente a que se hundan las reformas. Pésima apuesta. Si no se resuelve el clamor social y popular, no solamente el país seguiría siendo injusto sino que el estallido social sería inevitable”, señaló Barreras al dejar a un lado las críticas que ha ventilado tanto al texto del proyecto como a la ministra Corcho.

“No somos bobos”, le contestó Racero al periódico El Tiempo cuando le preguntó si temía que la reforma acabara por caerse. “Revisamos con el Gobierno, con el ministro Prada, con el Ministerio de Salud; yo mismo, como presidente de la Cámara, solicité conceptos externos, a exmagistrados. Me encargué de hacer todo el análisis respectivo y estamos tranquilos”. Pero la tormenta no ha amainado.

Las leyes estatutarias tienen un trámite más riguroso, requieren debates más apretados en el tiempo, mayorías más sólidas y tienen una revisión previa de la Corte Constitucional, mientras el tránsito legislativo de las normas ordinarias es más flexible. Si la reforma a la salud es aprobada por el trámite ordinario, pero requería el estatutario, acabará por ser inconstitucional, advierten varios observadores.

El Gobierno ha defendido su decisión con el argumento de que el proyecto modifica una ley ordinaria, la Ley 100, y por lo tanto se puede tramitar como una ley ordinaria. “Este argumento es efectista, pero débil”, terció este fin de semana el constitucionalista Rodrigo Uprimny en su columna del periódico El Espectador, pues la Ley 100 corresponde a un momento en que la Corte Constitucional no consideraba a la salud como un derecho fundamental. Eso cambió años después, a raíz de una sentencia de 2008. Por lo tanto, sostiene el experto, su regulación requiere de una ley estatutaria.

El segundo argumento del Gobierno, más sofisticado, añade Uprimny, toma como premisa que la Corte ha aclarado que no toda ley que toque un derecho fundamental requiere ley estatuaria, únicamente aquellas que regulen los elementos esenciales de tales derechos. El proyecto en realidad modifica un elemento esencial: la libertad de elección que tienen los usuarios de escoger entre diversas EPS y entidades de salud, argumenta Uprimny. “Esta libertad es suprimida, pues el proyecto establece que ahora toda persona será adscrita a un Centro de Atención Primaria en Salud o CAPS, que sería la puerta única de entrada para su atención médica”, explica. Al menos este punto, sostiene, requiere una ley estatutaria.

“La salud es hoy en día un derecho fundamental y el proyecto parece incluir algunas restricciones a su ejercicio”, como por ejemplo la libertad de elección de los ciudadanos, coincide Esteban Hoyos Ceballos, decano de Derecho de la Universidad Eafit, de Medellín. Concede que no es un debate sencillo, “pero para evitar que la reforma se caiga por vicios de forma y dada la importancia del proyecto conviene tener los acuerdos y mayorías más amplios posibles. Por eso hubiera sido conveniente su trámite como ley estatutaria”.

La libertad de escogencia, enfatiza Uprimny a este periódico, “es un elemento central de la reforma”, que pretende pasar de un sistema que confía un poco más en el mercado, y pone a competir entidades aseguradoras, a uno que confía más en el Estado y apunta a una oferta única. “Las dificultades que está teniendo el proyecto deberían llevar al Gobierno a reconsiderar tratar de aprobarlo con rapidez, pero ese es un debate más político. Jurídicamente no está muerto”, matiza. Eso porque en el trámite en el Congreso los legisladores pueden eliminar los artículos que toquen los elementos esenciales del derecho, por ejemplo, como ha propuesto el representante conservador Juan Carlos Wills. El Gobierno insiste en tramitarlo como está y por la vía ordinaria, en un debate que no se disipa.

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