Borrell aboga por dotar a la UE de una “autonomía estratégica” que le permita resolver sus problemas

La UE celebra este martes el décimo aniversario de la creación del Servicio Europeo de Acción Exterior con un debate abierto y retransmitido a través de EL PAÍS entre tres de las personalidades que han dado forma y visibilidad a la diplomacia comunitaria: Javier Solana, Federica Mogherini y Josep Borrell. El actual vicepresidente de la Comisión y Alto Representante para la Política Exterior y de Seguridad Común de la UE, Josep Borrell, aboga por una Europa que “aprenda a hablar el lenguaje del poder” en un escenario mundial donde la emergencia de nuevas potencias y la fuerza de corrientes antidemocráticas ha puesto en jaque el orden multilateral construido tras la Segunda Guerra Mundial.

Borrell ha defendido durante el acto la necesidad de que Europa se dote de una autonomía estratégica respecto a EE UU, un concepto que genera gran debate e incluso división entre los socios comunitarios tras la victoria de Joe Biden y la inminente salida de Donald Trump de la Casa Blanca. Algunos países, con Francia al frente, defienden la necesidad de seguir adelante con los planes ya iniciados para reforzar la autonomía europea en materia de defensa, seguridad o inteligencia. Otros, como Alemania, apoyan el avance pero piden cautela para dejar claro que no se trata de dar la espalda a Washington ni a la OTAN.

“Lo contrario de autonomía es dependencia, y no queremos ser dependientes”, ha señalado Borrell durante el debate con sus predecesores en el cargo. “Tenemos que ser autónomos para afrontar los problemas que otros no nos pueden resolver”, ha añadido el Alto Representante. Borrell ha precisado que “no se trata de dejar de lado a la OTAN ni a la relación transatlántica. Al contrario. Ser socios significa ser capaces de actuar”.

Tanto Mogherini, que ocupó el mismo cargo que Borrell entre 2014 y 2019, como Solana (jefe de la incipiente diplomacia europea entre 1999 y 2009) han apoyado la misma tesis. “Totalmente de acuerdo con lo manifestado por Borrell”, ha subrayado Solana. Y ha recordado que “en la primera estrategia que se diseñó, que fue bajo mi mandato, no estábamos preparados todavía para decirlo con tanta claridad, pero la filosofía [de la autonomía estratégica] ya estaba ahí”.

Una década después del final del mandato de Solana, la política exterior de la UE ha madurado, en gran parte, gracias a la creación del Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) tras la entrada en vigor en 2009 del Tratado de Lisboa.

El SEAE nació oficialmente el 1 de enero de 2011 con vocación de convertirse en el ministerio europeo de Asuntos Exteriores y de codearse y disputar el terreno internacional a maquinarias tan bien engrasadas como el Departamento de Estado de Estados Unidos o el Foreign Office del Reino Unido. Y aunque todavía no ha llegado tan lejos, en una década, el Servicio europeo de Acción Exterior sí ha logrado abrirse un hueco en la escena global. Y sentar las bases de una política exterior europea, dirigida en la actualidad por Borrell. En los últimos años, con la sacudida al orden internacional provocada por Trump, Putin y el Brexit, el SEAE ha sido un bastión en la defensa del multilateralismo, la lucha contra las campañas internacionales de desinformación y fake news y el mantenimiento de acuerdos globales como el del clima o la desnuclearización de Irán.

La británica Catherine Ashton, en su calidad de comisaria europea y Alta Representante, fue la encargada de poner en marcha en 2009 el SEAE, que nació como un órgano autónomo de la UE, separado tanto de la secretaria del Consejo como de la Comisión. Con sede en Bruselas y 4.474 personas empleadas a finales del año pasado (2.392 de ellas repartidas por 140 delegaciones en los cinco continentes), el SEAE ha desarrollado una diplomacia comunitaria que combina, no siempre sin fricciones, los recursos de la Unión con los de los ministerios nacionales de Exteriores y de Defensa.

Ashton recogió el testigo del español Javier Solana, que durante una década fue secretario general de la UE y Mr. Pesc, tributo inevitable de la pasión de la UE por los acrónimos indescifrables. La memoria oral de Bruselas cuenta que los líderes europeos crearon el puesto de Mr. Pesc (Política Exterior y de Seguridad Común) con la intención de dejarlo sin competencias ni atribuciones. Pero se lo dieron a un infatigable Solana, que lo llenó de contenido político, contactos internacionales y kilómetros de avión.

Solana logró que la UE apareciese en escenarios internacionales donde ni estaba ni se la esperaba, desde el conflicto israelí-palestino a Darfur o el Congo. Ya en 2007, Jean-Claude Juncker aseguraba que Solana “ha puesto cara a la Política Exterior y de Seguridad Común, una cara que el mundo ve y reconoce”. El antiguo Mr Pesc ha señalado este martes que en su época “teníamos menos poder, pero quizá teníamos más influencia, incluida la influencia personal”. Para Mogherini, que ocupó el cargo entre 2014 y 2019. “el mundo actual es mucho más complejo que entonces” y la influencia del Alto Representante “debe lidiar con geometrias variables, con países que son socios en comercio, por ejemplo, y rivales en derechos humanos”.

Mogherini y su predecesora en el cargo, Catherine Ashton (2009-2014), se encargaron de transformar el embrión de la PESC en un aparato diplomático profesionalizado y dotado de un presupuesto anual que ronda ahora los 1.000 millones de euros. Ambas contribuyeron de manera decisiva a la negociación del acuerdo internacional sobre desnuclearización de Irán, firmado en 2015 y dejado peligrosamente en el aire por la retirada de EE UU tras la llegada de Donald Trump a la Casa Blanca. “El día de la firma del acuerdo sobre Irán fue el más emotivo de mi mandato”, ha recordado Mogherini.

Mogherini hasta 2019 y Borrell a partir de entonces han logrado mantener vivo el acuerdo iraní, pero con pocas posibilidades de supervivencia útil incluso tras la victoria de Joe Biden en las elecciones estadounidenses del pasado 3 de noviembre. En Irán, como en muchas otras áreas, Bruselas y Washington escribirán a partir de 2021 una nueva página en la historia de su convivencia en la escena internacional.

El actual Alto Representante afronta el reto de embarcar a EE UU de nuevo en una agenda global que aspira a ir mucho más allá que la vieja relación transatlántica del siglo XX y que pretende forjar un frente democrático ante el ascenso de regímenes autoritarios o iliberales.

Borrell, como sus predecesores, no lo tiene fácil porque la política exterior es una prerrogativa en gran parte exclusiva de los Estados de la UE y su gestión se canaliza casi siempre a través de cauces intergubernamentales. El Alto Representante, que preside el consejo de ministros de Asuntos Exteriores de la UE, se ve obligado a buscar la unanimidad de los 27 socios para tomar posiciones que, ante el riesgo de veto, a menudo llegan tarde o descafeinadas.

El español ha esquivado sus limitaciones recurriendo a fórmulas apoyadas en el respaldo “de una amplia mayoría”, lo que le ha permitido pisar más fuerte en asuntos tan polémicos como la relación con Israel. Borrell aboga también por activar el artículo del Tratado que permite pasar de la unanimidad a la mayoría cualificada en ciertas áreas de política exterior (como la imposición de ciertas sanciones) aunque de momento no lo ha logrado.

Pero a pesar de sus limitaciones, el SEAE ha podido anotarse éxitos y mostrar su valor añadido respecto a una gestión puramente nacional. Tras el estallido de la pandemia de la covid-19, el departamento de Borrell coordinó un programa de repatriación de europeos que devolvió a la UE a más de 590.000 ciudadanos comunitarios en vuelos fletados por los Estados miembros y a otros 60.000 en 270 vuelos financiados por el mecanismo europeo de protección civil. “Nunca pensé que pudiera haber tantos europeos fuera”, señalaba Borrell tras el éxito de la operación.

En mayo de 2020, la UE ponía en marcha también un puente aéreo para ayudar a países de África, Asia y América a luchar contra la pandemia. Los vuelos han llevado más de 1.100 toneladas de material médico y casi 1.700 personas del sector sanitario a países como Afganistán, Haití, Somalia o Venezuela.

Más allá de los momentos de crisis, la UE también ha avanzado hacia una dimensión ciudadana de su presencia exterior. El Tratado de Lisboa del que nació el SEAE también permitió que, a partir de 2015, los ciudadanos europeos en el exterior puedan pedir protección en caso de necesidad en el consulado de cualquier Estado miembro si su país no tiene representación. Bruselas calcula que la medida favorece a casi siete millones de europeos que residen o viajan por zonas donde su país de origen no tienen consulados. Solo en EE UU, China, India y Rusia tienen presencia consular todos los socios de la UE.

El brazo exterior de la Unión también se ha reforzado con una política de sanciones mucho más amplia. Al sistema tradicional de sanciones contra ciertos Gobiernos por violaciones de valores fundamentales o infracciones del orden internacional (el castigo atañe ahora mismo a 30 países, desde Rusia a Venezuela, Siria o China), Bruselas ha añadido tres regímenes horizontales contra el terrorismo, los ciberataques y la proliferación de armas químicas.

Además, Borrell confía en que a primeros de este mes se aprueba la versión europea de la llamada Ley Magnitsky, la norma que EE UU adoptó para castigar a los responsables de ciertas violaciones de derechos humanos aunque su país de origen no esté sometido a sanciones. La Magnitsky europea nace impulsada por el reciente ataque químico contra el opositor ruso Alexéi Navalni, atribuido a la instigación del Kremlin.