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Los pasos para llegar hasta el ‘Brexit’

El artículo 50 del Tratado de Lisboa no define los cauces de una negociación que apunta a ser conflictiva

La bandera de Reino Unido en una imagen del pasado lunes. En vídeo, la cronología del 'Brexit'.

La UE inicia este miércoles el proceso más revolucionario de su historia. Tras 60 años —recién cumplidos— de expansión, el club comunitario vive su primer momento de repliegue con la próxima salida de Reino Unido. La notificación del Brexit supondrá dar el paso que muchos expertos consideran ya irreversible en el proceso de divorcio entre Londres y Bruselas. Estos son los principales elementos:

El artículo 50. El Tratado de Lisboa, en vigor desde diciembre de 2009, contempla por primera vez la posibilidad de que un Estado miembro decida voluntariamente abandonar la Unión Europea. A ello se dedica su artículo 50. El procedimiento, no obstante, no está detallado. Y como reconocen muchos de los que participaron en su redacción, entre ellos el diplomático británico Lord Kerr, el artículo 50 se formuló para no ser usado. Se trata, por tanto, de un terreno inexplorado.

El artículo tiene 260 palabras (en español), divididas en cinco apartados. Se establece que la Unión negociará con el Estado miembro que se retira “a la luz de las orientaciones del Consejo Europeo [la institución europea que representa a los Estados]”. La salida se negocia “teniendo en cuenta el marco de sus relaciones futuras con la Unión”. Y el acuerdo final lo rubrica el Consejo “por mayoría cualificada, previa aprobación del Parlamento Europeo”. Hay dos años para alcanzar un pacto, aunque se abre la posibilidad de una prórroga si hay unanimidad para pedirla.

La carta. Formalmente, lo único que se requiere es una carta en la que “el Estado miembro que decida retirarse notificará su intención al Consejo Europeo”. La entregará este mismo miércoles a las 13.30 (hora peninsular española) el embajador británico ante la UE, Tim Barrow, al gabinete del presidente del Consejo Europeo, Donald Tusk. El texto lo firmó el martes por la noche Theresa May. May comparecerá este miércoles en el Parlamento para anunciar la activación del proceso.

La respuesta de la UE. Una vez notificada por carta la intención de salida, la pelota pasa al tejado del Consejo Europeo. En el plazo de 48 horas, Tusk responderá con unas “directrices” para la negociación. Este documento será la piedra angular en la que se apoyará toda la estrategia negociadora de los 27 Estados de la UE. Tusk enviará un borrador a los gobernantes el 31 de marzo para que estos hagan aportaciones.

Cumbre extraordinaria. La versión final de esas directrices se aprobará en una cumbre extraordinaria que celebrarán los jefes de Estado y de Gobierno el 29 de abril en Bruselas. A partir de este momento, la UE-27 funcionará de manera paralela a la UE-28, que seguirá existiendo hasta que Reino Unido se retire del todo. Londres “no participará ni en las deliberaciones ni en las decisiones del Consejo Europeo o del Consejo que le afecten”, según prevé el artículo 50.

La UE-27 funcionará de manera paralela a la UE-28 hasta que Reino Unido se retire 

El mandato de negociación. El mandato de esa cumbre, que fijará las prioridades negociadoras de los 27, será entregado a Jean-Claude Juncker, presidente de la Comisión Europea. El brazo Ejecutivo de la UE desarrollará esas directrices, con elementos muchos más detallados que permitirán ya abrir la discusión formal con Reino Unido. Para garantizar que ese documento de la Comisión recoge fielmente las líneas rojas de los 27 Estados, deberá volver a ser aprobado por los 27 (aunque probablemente baste con bueno de los ministros de Asuntos Europeos). A partir de ese momento, el jefe negociador de la UE para el Brexit, Michel Barnier, tomará las riendas y empezará el verdadero proceso.

Inicio de la discusión. Una vez claro el mandato, lo primero es negociar sobre cómo se va a negociar. Fijar el número de reuniones, la frecuencia, el lugar… Por parte de Reino Unido, las negociaciones las llevará en gran medida el ministro del Brexit, David Davis, y su equipo. Al otro lado estará el equipo de Barnier, en nombre de los 27 Estados. Solo cuando el acuerdo se demuestre difícil intervendrán los líderes. Hay dos aspectos que, con toda probabilidad, monopolizarán la negociación: uno, los derechos de los nacionales de los 27 Estados miembros residentes en Reino Unido y de los británicos residentes en los 27 países miembros; y dos, la factura que Reino Unido debe abonar a la Unión antes de irse. Este segundo punto promete ser tremendamente delicado y puede retrasar todo el proceso.

¿Secuencia o paralelismo? Antes incluso de la sustancia, la ordenación del proceso se antoja conflictiva. Es probable que ya en la carta del miércoles, el Gobierno británico abogue por pactar la salida y la nueva relación de manera paralela. Bruselas rechaza categóricamente esa idea y esgrime otro término: secuencia. Es decir, acordar primero el divorcio y, una vez cerrado ese capítulo, armar la relación futura. Mezclar las dos cosas contaminará ambos procesos, argumentan en Bruselas. Para Londres, es una forma de intercambiar cromos que puede jugar a su favor.

La Ley Derogatoria británica incorpora toda la legislación europea al cuerpo normativo

La gran ley derogatoria. La primera ministra anunció en octubre que el Gobierno introducirá este proyecto de ley para convertir a Reino Unido en “una nación independiente y soberana”. Está previsto que la tramitación parlamentaria comience este mismo jueves. Como su nombre indica, la Gran Ley Derogatoria derogará la Ley de las Comunidades Europeas, la pieza de legislación británica por la que Reino Unido ingresaba en la Comunidades Europeas en 1973 y convertía la normativa europea en legislación nacional. Pero la Gran Ley Derogatoria es también, paradójicamente, una norma que incorpora toda la legislación europea al cuerpo normativo británico, para evitar un “agujero negro”, en palabras del Gobierno, en el ordenamiento jurídico nacional. Se trata de una labor colosal. “Uno de los mayores proyectos legislativos que jamás se han llevado a cabo en Reino Unido”, según un informe de la Cámara de los Lores.

El acuerdo. El artículo 50 establece un máximo de dos años —desde el día de notificación— para completar la salida, aunque abre la posibilidad de una prórroga, acordada por unanimidad. Para que un acuerdo se haya cerrado en ese plazo, ambas partes necesitan haberlo alcanzado a los 18 meses de la activación, en octubre de 2018. Así se deja tiempo a Reino Unido y al Parlamento Europeo para aprobarlo (antes de las próximas elecciones europeas, en mayo de 2019). Bruselas calcula que el divorcio deberá estar concluido a final de este año y que la nueva relación se discutirá a partir de enero. Se trata de un calendario excesivamente optimista.

Acuerdo transitorio. Más realista sería tratar de alcanzar un acuerdo transitorio que rija las relaciones de Reino Unido con el bloque durante unos años, hasta que se alcance uno definitivo. Una posibilidad que el Gobierno británico insiste en que no será necesaria y que tendría consecuencias impopulares para May. Tampoco la UE lo quiere, aunque concede que puede ocurrir. Pero en ese periodo, Reino Unido debería seguir bajo la jurisdicción del Tribunal de Justicia Europeo, algo difícil de asumir para el Ejecutivo británico. Salvo un adelanto que la primera ministra ha descartado, las elecciones generales en Reino Unido son en 2020. Theresa May tendría difícil defender su autoridad, especialmente entre el sector más euroescéptico de su propio partido, si para esa fecha Reino Unido sigue contribuyendo económicamente a la UE y sometido a la justicia europea.

Si el Parlamento rechaza el pacto alcanzado, Reino Unido abandonará la UE sin acuerdo

Aprobación del Parlamento británico. Después de que el Tribunal Supremo fallara, en una histórica sentencia, que la activación del Brexit debía ser autorizada por el Parlamento británico, la primera ministra prometió someter el texto final a la aprobación de ambas cámaras. Esa deferencia, no obstante, ocultaba una trampa: los legisladores podrán aprobar o rechazar el acuerdo, pero no podrán obligar a May a volver a la mesa negociadora. Es decir, si el Parlamento rechaza el pacto alcanzado, Reino Unido abandonará la UE sin acuerdo. Serían, pues, los diputados los responsables de que Reino Unido salte de la UE sin red.

Qué pasa si no hay acuerdo. Theresa May ha reiterado que prefiere que no haya acuerdo a que haya uno malo, aceptando la posibilidad de que, una vez concluido el plazo, Reino Unido abandone la UE sin un nuevo marco que regule sus relaciones con el bloque. Consciente de ese riesgo, el negociador de la UE para el Brexit ha tratado de advertir a los británicos contra esa ruptura brusca: ese es el peor escenario posible, con consecuencias especialmente desastrosas para Reino Unido, declaró Michel Barnier el pasado miércoles. Salir de la UE sin acuerdo supondría, entre otras cosas, que las relaciones comerciales de Reino Unido con el bloque pasarían a regularse por las más gravosas normas de la Organización Mundial del Comercio, lo que, según la mayoría de agentes económicos, podría producir un importante perjuicio al país.

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