Las cuentas autonómicas en perspectiva

En el debate actual sobre la situación financiera de las comunidades autónomas se suele poner el acento sobre la dureza de los recortes a los que ha obligado la crisis y sobre el inminente peligro de desmantelamiento del Estado de bienestar que conlleva la política de austeridad presupuestaria impuesta por el Gobierno central y por la Unión Europea. Lo que se suele olvidar es la temeraria explosión del gasto durante los años precedentes, en los que las comunidades autónomas aumentaron su gasto estructural muy por encima de sus ingresos recurrentes, lo que las dejó en una posición de enorme (y autoinfligida) fragilidad financiera, tras la explosión de la burbuja fiscal de los años del boom.Cuando se toma la última década en su conjunto, el proceso de consolidación presupuestaria que comienza en 2010 aparece como una corrección parcial y tardía de los excesos de años anteriores.

Los números, como casi siempre, ayudan a poner las cosas en su justa perspectiva. Es cierto que el recorte de los últimos años ha sido importante. Entre 2009 y 2012, el gasto no financiero del conjunto de las comunidades autónomas se redujo del 16,10% al 13,68% del PIB nacional, con una caída del 15,1%. En términos de gasto por habitante a precios constantes de 2008, el recorte registrado durante el mismo periodo ha sido de un 17,12% si se trabaja con el gasto no financiero total y de un 19,50% si se excluye la partida de intereses de la deuda (que, misterios de la contabilidad presupuestaria, se incluye en el agregado de gasto no financiero). Pero conviene recordar también que el gasto había aumentado a un ritmo insostenible durante los años anteriores. Entre 2003 (cuando ya se había completado el traspaso de la sanidad) y 2009, el gasto autonómico medido como fracción del PIB se incrementó en un 30,1% (pasando del 12,38% al 16,10% de la renta nacional) y creció entre un 33% y un 34% en términos de gasto por habitante a precios de 2008, dependiendo de si excluimos o no los intereses. En conjunto, el gasto real autonómico seguía estando en 2012 apreciablemente por encima del nivel observado en 2003: un 10,5% en términos de su participación en el PIB y un 7,6% en términos de gasto por habitante neto de intereses a precios de 2008.

Este incremento del gasto es, además, el responsable casi exclusivo de los actuales desequilibrios presupuestarios de las comunidades autónomas porque los ingresos autonómicos han caído muy poquito como fracción del PIB entre 2003 y 2012, gracias fundamentalmente a la fuerte inyección de recursos estatales adicionales (en torno al 1,1% del PIB cada año) que se pactó con motivo de la reciente reforma del sistema de financiación regional. El desequilibrio generado durante el periodo que estamos analizando (un incremento del déficit autonómico del 1,66% del PIB) se explica aproximadamente en un 20% por la pérdida de ingresos en relación a su nivel de partida y en el 80% restante por el incremento del gasto.

Las comunidades pueden permitirse mantener los estándares de servicio existentes en 2004 o 2005

Hasta aquí las cifras. De ellas me atrevería a sacar dos conclusiones y una recomendación. La primera conclusión es que no conviene exagerar con lo de la amenaza al Estado de bienestar. Pese a la fuerte reducción del gasto autonómico en años recientes, este se mantiene claramente por encima de su nivel de 2003, tanto en términos del ratio de gasto sobre PIB como del gasto por habitante a precios constantes, incluso cuando se excluyen los intereses de la deuda regional. Aunque la situación varía de una autonomía a otra, en promedio, los Gobiernos regionales siguen teniendo un nivel de gasto que debería permitirles mantener los estándares de servicio existentes en 2004 o 2005, cuando nadie hablaba de desmantelar servicios fundamentales. Así pues, la pregunta obvia hay que dirigirla a las comunidades autónomas: ¿A qué se han dedicado los ingresos imprevistos que llegaron con el boom y por qué no se puede deshacer lo que se haya hecho mal en esos años sin comprometer los servicios básicos?

La segunda conclusión es que el sistema de financiación regional y las disposiciones complementarias del mismo recogidas en la Ley de Estabilidad Presupuestaria (LEP) no han cumplido sus objetivos macroeconómicos, pues ni se ha alcanzado el equilibrio presupuestario en promedio a lo largo del ciclo ni se ha producido el deseable alisamiento del gasto en servicios públicos de titularidad autonómica. Mirando hacia atrás, resulta claro que la versión de la LEP vigente hasta 2012 no ha servido para moderar el gasto en periodos de expansión. Esto no resulta sorprendente, pues la ley se limitaba a enunciar el objetivo de equilibrio presupuestario en promedio a lo largo del ciclo, pero no introducía límites operativos al gasto año a año, con lo que el cumplimiento del objetivo se fiaba a una autodisciplina de las comunidades autónomas que, en la mayor parte de los casos, ha brillado por su ausencia.

La cuestión es saber a qué se han dedicado los ingresos imprevistos que llegaron con el ‘boom’

Mirando hacia delante, la reciente reforma de la LEP debería traducirse en una mayor disciplina presupuestaria, pero podría dejar a las comunidades autónomas sin los instrumentos necesarios para alcanzar el nivel óptimo de alisamiento del gasto, forzándolas a seguir una política presupuestaria de carácter procíclico. Lo primero es cierto porque la nueva versión de la ley introduce novedades que obligarán a las comunidades autónomas a ahorrar en la parte alta del ciclo, dejándolas en una mejor posición para enfrentarse a los periodos recesivos, y refuerza considerablemente los mecanismos de alarma y seguimiento así como los procedimientos de sanción. Lo segundo se debe a que en la nueva ley el concepto operativo de estabilidad presupuestaria pasa a definirse en términos de una magnitud no directamente observable, el déficit estructural, que se calcula corrigiendo los ingresos y los gastos observados de las Administraciones públicas por el impacto del ciclo económico. De esta forma, se pretende aproximar lo que sería el saldo de las cuentas públicas en “condiciones normales” dadas las políticas actualmente en vigor y, al restringir esta magnitud, se intenta obligar a todas las Administraciones a adoptar políticas sostenibles que aseguren el equilibrio presupuestario en promedio a lo largo del ciclo. Aunque esta solución resulta atractiva en principio, en la práctica, sin embargo, tropieza con el problema de que los métodos habitualmente utilizados para calcular el déficit estructural tienden a infravalorar el componente cíclico de los gastos e ingresos públicos. Como consecuencia de ello, es muy probable que la nueva regla fiscal resulte en un alisamiento imperfecto del gasto que, en el caso autonómico, podría interferir con el buen funcionamiento de servicios fundamentales como la sanidad o la educación, que no deberían estar sometidos a bruscas oscilaciones presupuestarias, ni a la baja ni al alza.

Llegamos así a la recomendación. En estas circunstancias, sería conveniente dotar a las Administraciones regionales y locales (y posiblemente también a la central) de un instrumento adicional que les permitiría un mejor alisado del gasto sin por ello relajar la disciplina fiscal a la que están sometidas. Se trataría de permitir a estas Administraciones ahorrar por adelantado en la parte alta del ciclo a través de un fondo de estabilización presupuestaria cuya dotación acumulada podría utilizarse para complementar sus ingresos corrientes durante periodos recesivos, eliminando o al menos reduciendo así la necesidad de recortar sus servicios en la parte baja del ciclo. El Fondo debería permitir a cada Administración trasladar a efectos contables parte de sus ingresos desde la parte alta del ciclo a la parte baja. Una posibilidad sería la de excluir las aportaciones al Fondo de los ingresos corrientes a efectos del cálculo del déficit utilizado para evaluar el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, considerando a cambio los reintegros del mismo como ingresos corrientes a los mismos efectos.

Ángel de la Fuente es investigador en el Instituto de Análisis Económico, CSIC.

Nota: para un análisis más detallado, véase http://www.fundacionsepi.es/ciea/ciea.asp