Lo importante son las instituciones

La polémica entre los que consideran que los factores geográficos son los determinantes principales del crecimiento de las economías a largo plazo y los que se oponen a esa idea y defienden que la causa fundamental son las instituciones —las reglas con las que se dotan las sociedades para regular sus relaciones políticas y económicas— ha vuelto a resurgir con la publicación del libro de Acemoglu y Robinson Why nations fail (Por qué fracasan las naciones).Gabriel Tortella ha reportado en este periódico sobre los últimos episodios del debate y lo ha valorado.

Debo empezar confesando cierta decepción con el libro de Acemoglu y Robinson, que confunde, más que aclara, la línea argumental desarrollada por ellos mismos en publicaciones anteriores. Para comprender la decisiva importancia de los factores institucionales resulta fundamental distinguir entre instituciones políticas —las reglas que gobiernan las relaciones de poder— e instituciones económicas —las reglas que ordenan las actividades y relaciones económicas entre los ciudadanos—. Son las segundas las que generan incentivos positivos o negativos para el desarrollo económico.

En muchos casos, una buena calidad de las primeras conduce a una mejor calidad de las segundas, pero no siempre. La India entre la independencia y 1985 sería un ejemplo de buenas instituciones políticas y malas económicas, mantenidas estas para consolidar el predominio electoral del partido mayoritario. Y en algunos casos, aunque sea infrecuente, grupos que ejercen el poder autoritariamente han mejorado sustancialmente las instituciones económicas impulsando el crecimiento de sus economías. El régimen franquista y el régimen militar de Corea del Sur en la década de los sesenta, el Partido Comunista Chino desde principios de los ochenta y el régimen militar etíope desde mediados de los noventa serían ejemplos de esta posibilidad. El cambio en la distribución de recursos, que suele acompañar al éxito económico impulsado por las reformas, puede facilitar un cambio en las instituciones políticas. Sucedió en España y en Corea, pero no lo está haciendo en China. Al menos por el momento.

Observando los últimos 250 años es fácil asociar aceleraciones sostenidas en el crecimiento con cambios en las instituciones económicas. En ellas, los factores geográficos y naturales han desempeñado un papel permisivo a veces, obstaculizador otras, cuya importancia ha ido disminuyendo con el desarrollo tecnológico y el abaratamiento del transporte, pero que no pueden explicar cambios bruscos y sostenidos en la evolución de las economías. Ni tampoco, claro está, reversiones en crecimiento, como la experimentada por Argentina desde el segundo tercio del siglo XX. Alemania tenía los recursos naturales necesarios para la primera revolución industrial, pero no se incorporó a ella hasta después de las guerras napoleónicas, cuando se produjo un cambio en las reglas impuestas sobre la sociedad.

Una tesis de Acemoglu y Robinson es que factores geográficos y naturales condicionaron el tipo de colonialismo practicado por las potencias: extractivo cuando había recursos naturales y densidad de la población, y de asentamiento cuando no los había y el clima era suficientemente benigno. Y que el tipo de colonialismo propició unas instituciones económicas más adecuadas (en el de asentamiento) o menos adecuadas (en el extractivo) para incorporarse al desarrollo tecnológico posterior. Dada la persistencia institucional, resultado de que las malas instituciones tienden a perpetuar relaciones de poder que excluyen a los reformadores, las consecuencias de aquellos factores geográficos han seguido más o menos presentes en todo el proceso hasta nuestros días, pero han estado lejos de constituir una relación determinista.

En las experiencias más recientes, la importancia de los recursos naturales y geográficos parece aún menor. Los países en vías de desarrollo, ricos en recursos naturales, crecieron entre 1960 y 2000 menos que la media. Consecuencia de la “maldición de los recursos naturales”, que combina elementos macroeconómicos —apreciación y volatilidad del tipo de cambio—, incentivos adversos a la innovación en otras líneas de producción y, sobre todo, desvío de rentas cuando las instituciones son débiles.

La forma de ejercer el poder explica el estancamiento de países africanos

El África subsahariana representa un ejemplo claro de la importancia de las instituciones frente a los factores geográficos. Ha sido la forma de ejercer el poder en la mayoría de los nuevos países, que ha excluido de la vida económica a una proporción alta de la población y que ha dificultado la generación de rentas, la causa principal del prolongado estancamiento de esas economías. Precisamente en los pocos países (Botsuana y Mauricio, por ejemplo) en los que el poder se ejerció de forma diferente, las economías crecieron vigorosamente. Más recientemente, los países que avanzaron en el proceso reformador de principios de los noventa, cambiaron su modelo económico y mejoraron sus instituciones se han situado en una senda de crecimiento que podría persistir si las reformas continúan. Ghana, Namibia, Tanzania, Mozambique y Ruanda son buenos ejemplos.

Las malas instituciones económicas han servido a las élites africanas para conservar el poder y ejercer su control sobre las fuentes de riqueza. Por eso se han mantenido durante tanto tiempo, un nuevo ejemplo de la persistencia de las malas instituciones. Los dos éxitos africanos mencionados desarrollaron buenas instituciones por causas y mecanismos diferentes. Botsuana, porque había una tradición precolonial de control de los jefes por parte de la asamblea de los generadores de renta y porque —y esto fue importante— tuvieron la fortuna de tener un líder (Khama) de una gran altura política. Mauricio, porque resolvió una situación potencialmente muy inestable, complejidad étnica y economía monocultivo, mediante el consenso político y el diseño consensuado de buenas políticas económicas. La forma de resolver en Mauricio las tensiones étnicas es bien diferente a como se han desarrollado en el resto de la región, en donde con frecuencia se han blandido banderas étnicas en la lucha por el control del poder, lo que ha llevado a convertir en sangrientos enfrentamientos nacionales lo que eran conflictos locales, con consecuencias devastadoras y duraderas.

No puedo estar de acuerdo con la afirmación de Gabriel Tortella de que la teoría institucional no explica nada, porque no aclara de forma convincente cómo surge la divergencia institucional, que condiciona las diferentes experiencias de crecimiento. Sabemos bastantes cosas sobre la dinámica institucional: conocemos su persistencia cuando es de baja calidad, pero también los círculos virtuosos que es capaz de generar cuando las reformas adquieren adeptos; también cómo mueren los intentos de reforma cuando los perdedores del proceso que desatan tienen mucho poder. Sabemos menos acerca de cómo se desarrolla en la sociedad lo que llamamos instituciones informales, aquellos códigos de conducta que condicionan las consecuencias de las normas y de otras instituciones formales y que son muy relevantes para la evolución de las economías.

Pero, pese a estas insuficiencias, la teoría institucional nos permite comprender mejor la dinámica de las economías a largo plazo. Si se me permite una analogía, la física teórica ha explicado muchas cosas relevantes antes de desarrollar la teoría del Big Bang.

Carlos Sebastián es catedrático de la Universidad Complutense. Acaba de publicar Subdesarrollo y esperanza en África (Galaxia Gutenberg, 2013).