El presupuesto plurianual de la UE: ¿qué es y en qué se gasta?

La Unión Europea tiene un presupuesto anual como todas las administraciones públicas. Las que consiguen aprobarlo, claro. Pero la UE tiene algo más: un marco plurianual, de siete años normalmente, que ya fija las cantidades de dinero, su destino y los ingresos. En su confección se da la gran batalla política entre los Estados miembros, no en las cuentas anuales que normalmente pasan muy desapercibidas. Su negociación es larga, mucho, y compleja. Y para tener un rol destacado en este tira y afloja, España ha presentado un documento de intenciones políticas que busca “al menos” duplicar el gasto común, para que alcance el 2% del PIB europeo.

El marco actual se aprobó en 2020, en plena pandemia. Estaba prácticamente cerrado a comienzos de año cuando llegó la covid-19. La negociación volvió a abrirse en canal y su volumen aumentó considerablemente para añadirse los fondos Next Generation, que tendrían que servir para paliar los efectos de la pandemia y el confinamiento en los países más azotados por el virus. Ahora, a falta de casi tres años para que finalice el actual marco presupuestario, ya comienzan los trabajos para elaborar el siguiente. Estas son las principales características de los marcos presupuestarios plurianuales:

¿A cuánto asciende?

En el marco presupuestario plurianual vigente, la cifra se acerca a los dos billones de euros y lo hace de forma extraordinaria por las consecuencias de la pandemia. La profunda crisis económica que provocó la covid-19 amenazaba con resquebrajar el mercado único, la joya de la corona de la UE. Ante eso, las autoridades comunitarias reaccionaron con la creación de un fondo de recuperación para ayudar a salir de la crisis a los países del Sur, más golpeados y con menor margen de maniobra. Por eso, estos países, principalmente Italia y España, recibieron más recursos de este fondo extraordinario a cambio de reformar e inversiones para modernizar sus economías.

Esos cerca de 1,8 billones de recursos que cuenta el marco plurianual se distribuyen de la siguiente forma: algo más de un billón lo compone el gasto habitual de la Unión, tanto la parte recurrente y de funcionamiento como las políticas tradicionales (Agricultura, Cohesión, Cooperación). El resto, unos 650.000 millones, componen el fondo de recuperación. Al principio se calculó que este fondo ascendería a 750.000 millones (la mitad en subsidios y la otra mitad en créditos), pero los Estados finalmente pidieron menos dinero del previsto.

Para determinar el tamaño del presupuesto europeo, las autoridades europeas suelen referenciarlo al PIB. El actual presupuesto comunitario equivale al 1% del PIB. Así está fijado también en las normas de la Unión. Ese billón de euros se sitúa en ese entorno. La excepcionalidad de la covid-19 llevó a superar ese listón. Ahora España pide estas cantidades sean “mayores y más audaces” —”al menos un 2% del PIB”— y que lo sean de forma prácticamente permanente.

¿Es comparable este presupuesto con el de otras grandes áreas económicas?

El presupuesto de la UE del 1% del PIB cada año está muy por debajo del que tienen otras grandes economías. En Estados Unidos, en cambio, el gasto del gobierno federal ascendió al 24% de su PIB en 2023. La distribución del gasto público ayuda mucho a hacerse a una idea de donde están los verdaderos centros de poder en una zona y otra: El gasto público total en la primera potencia mundial, incuyendo el de los estados, ascendió al 38% ese año; en la Unión, se elevó al 49%.

¿Cuánto tiempo está vigente?

Lo normal son siete años. Los hubo que duraron un lustro en la época de Jacques Delors como presidente de la Comisión Europea. El actual se puso en marcha en 2021 y estará vigente en 2027. El siguiente está previsto que se prolongue de 2028 hasta 2034. No obstante, no falta quien advierte que puede estar vigente cinco años.

¿Se revisan cada año?

No. La Comisión elabora anualmente unas cuentas anuales sobre la base del presupuesto plurianual. Estas cuentas anuales se aprueban por una mayoría cualificada de Estados miembros (un 55% de socios que sumen al menos un 65% de población). En cambio, el marco general precisa de la unanimidad de los 27.

¿Puede modificarse el presupuesto plurianual en algún momento?

Sí. A mitad de periodo hay una revisión para ver si se precisa más dinero o hay que hacer algún ajuste. La iniciativa del cambio corresponde a la Comisión Europea, que normalmente no ha pedido modificaciones. En este periodo, sin embargo, se ha dado la excepción. La inflación y la invasión de Ucrania provocaron que el presupuesto inicial se quedara corto y precisara de modificaciones. Las ayudas al país agredido por Rusia, la migración y la defensa exigieron más dinero.

¿Qué políticas consumen más dinero?

Tradicionalmente el capítulo que más dinero ha consumido del presupuesto comunitario ha sido la Política Agraria Común (PAC). Aunque en esta ocasión ese honor se lo ha arrebatado el Fondo de Recuperación. La PAC asciende a 386.600 millones de euros. Por su parte, el citado fondo tiene presupuestados algo más de 750.000 millones. También la política de Cohesión es otra de las grandes políticas. La cifra agregada de los diferentes programas asciende esta vez a 392.000 millones.

¿De dónde sale el dinero?

Sobre todo de los propios Estados miembros, que aportan su parte correspondiente al presupuesto común en función de la renta nacional bruta. Las arcas comunitarias también perciben recursos de los ingresos aduaneros por las importaciones de fuera de la UE y una pequeña parte de lo que se recauda del IVA. Por último, está la contribución por los envases de plástico no reciclados en cada país de la Unión.

En el actual marco presupuestario, se ha recurrido por primera vez a la emisión masiva de deuda para financiar el fondo de recuperación. Esa deuda habrá que empezar a pagarla pronto a razón de unos 30.000 millones al año. Para no ahogar los presupuestos futuros, España pide que este pasivo se refinancie.

Durante la pasada legislatura se ha intentado impulsar los ingresos comunes a través de los llamados recursos propios. Se trata de que Bruselas recaude a través de instrumentos como los derechos de emisión de CO2 o mecanismos de ajuste de carbono en frontera, que tiene el objetivo de cobrar por los productos industriales que llegan a la UE producidos con estándares medioambientales más bajos. Pero estas iniciativas no acaban de salir adelante.