Las nueve semanas y media que abrieron el camino al Fondo de Recuperación de la UE

En apenas nueve semanas y media, la respuesta de la Unión Europea a la crisis económica de la covid-19 ha pasado de la turbulenta y estéril cumbre europea del 26 de marzo, que provocó el plantón de España e Italia, a la aprobación el pasado miércoles del proyecto de un Plan de Recuperación de 750.000 millones de euros. La crónica de tan tremendo salto incluye desplantes y malentendidos, maniobras en la sombra y difusión de propuestas destinadas a agitar el debate. También un sinfín de reuniones, unas secretas y otras públicas, que por primera vez en la historia del club han tenido que celebrarse a golpe de videoconferencia por imperativo del Sars-Cov-2. Un virus que, paradójicamente, ha paralizado al continente pero ha acelerado el paso de la UE.

La crisis del coronavirus ha seguido una secuencia similar a la de la zona euro entre 2010 y 2015, con una férrea resistencia de muchos socios de la Unión a compartir el problema y un progresivo reconocimiento de que el sálvese quien puede exponer a todos al hundimiento. Pero ha habido una gran diferencia. En esta ocasión la UE ha quemado etapas a una velocidad vertiginosa en comparación con la crisis que condenó a la zona euro a una década perdida. Y tras numerosas disputas, más las que han de venir, el club se dispone a dar un salto histórico en su capacidad de financiación.

“A quienes temen el coste de la inversión debo decirles que la factura de la inacción acabaría siendo mucho más elevada”, señaló el pasado miércoles la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, al anunciar un plan que prevé la emisión de 750.000 millones de euros en deuda de la UE, una intervención comunitaria sin precedentes en la historia del club, tanto por su envergadura como por su distribución.

La aprobación del esperado proyecto llegó con tres semanas de retraso sobre el calendario más optimista. “Pero es importante entender que no hemos aprobado solo una hoja de cifras sino que van acompañadas de 23 proyectos legislativos”, se disculpa por la tardanza el comisario europeo de Presupuestos, Johannes Hahn.

El departamento de Hahn se ha pasado más de dos meses estrujando números para cuadrar las cuentas del plan de recuperación y del marco financiero plurianual 2021-2027. Los técnicos de la Comisión dieron relativamente pronto con la fórmula contable, según las fuentes consultadas. En el fin de semana de Pascua, que para los funcionarios implicados pasó de festivo a laboral, la Comisión ya había identificado la posibilidad de ampliar temporalmente el techo de gasto (hasta el 2% de la renta nacional bruta de la UE) y aprovechar el nuevo margen para emitir deuda con el aval de los 27 Estados de la UE.

Pero faltaba el respaldo político para sacar adelante la propuesta. Y ése no acababa de llegar desde el piso más alto del Berlaymont, donde se encuentra el despacho de la presidenta Von der Leyen. En las plantas de abajo cundía la alarma ante la falta de reacción. Sobre todo, entre los equipos del comisario de Industria, el francés Thierry Breton, y el de Economía, Paolo Gentilloni, ambos firmes partidarios de una propuesta de la Comisión muy ambiciosa para movilizar hasta 1,5 billones de euros.

El choque en la cumbre virtual del 26 de marzo, donde Alemania y Países Bajos se resistieron a cualquier respuesta que no pasase por un rescate financiero al uso, hacía temer que la crisis de la covid-19 derivase en un sálvese quien pueda y en una ruptura del mercado interior. El presidente del Consejo Europeo, Charles Michel, y todo su entorno, se esforzaron en los días siguientes por minimizar la tensión vivida durante la cita virtual. “Nosotros no tuvimos la impresión de que fuera tal desastre”, confiaban días después desde el equipo de presidencia. Pero el aire enrarecido se mantuvo entre las principales capitales implicadas. Y tras la bronca de la cumbre, Von der Leyen parecía decantarse hacia fórmulas mucho más tímidas que pudieran satisfacer a Berlín y La Haya.

El Eurogrupo, clave

El primer salto cualitativo en la gestión de la crisis se produce en el Eurogrupo, el foro de los ministros de Economía de la zona euro presidido por el portugués Mário Centeno. “Nos ha costado 16 horas y media y muchas más en reuniones pero finalmente podemos responder la llamada de nuestros ciudadanos a favor de una Europea que protege”, señaló Centeno tras la cita más larga en la historia del Eurogrupo, que se celebró en dos jornadas (el 7 y el 9 de abril).

El acuerdo incluye una triple red de seguridad por un valor total de 540.000 millones de euros en préstamos a través de la Comisión (para los planes de regulación de empleo temporal), el Mecanismo europeo de Estabilidad (para el gasto sanitario) y el Banco Europeo de Inversiones (avales para ofrecer liquidez a las empresas).

Los países más afectados por la pandemia celebran el pacto, pero insisten en que no basta con ofrecer crédito. Los socios del Norte creen que se trata de una respuesta suficiente. La gestión de la crisis entra en bucle, con posiciones maximalistas en los dos bloques, los partidarios de solucionarlo a través de eurobonos o coronabonos y los que quieren que España, Italia y cualquier otro país que lo necesiten, soliciten un rescate al Mecanismo Europeo de Estabilidad.

Los mercados perciben el bloqueo y, a pesar de la masiva intervención del BCE, la prima de riesgo de Italia empieza a apuntar a los 300 puntos. Y la de España, que antes de la pandemia rondaba los 70 puntos, se dobla y escala e incluso llega a superar los 150. Ni la respuesta de la Comisión (acelerar el desembolso de fondos estructurales, permitir ayudas de estado a discreción y congelar el Pacto de Estabilidad) ni el triple plan del Eurogrupo frenan la creciente presión sobre los países más vulnerables.

El riesgo de que se repita el desastre de la crisis financiera, cuando Europa fue la zona económica que más tardó en salir a flote, aumenta por momentos. Pero, contra todo pronóstico, en los interminables debates se abre paso una vía argumental a la que España se agarrará como palanca para forzar una solución. “España fue el primer país que advirtió con fuerza que la crisis y las ayudas de Estado a discreción llevarían a un desequilibrio insostenible para el mercado interior”, reconoce una fuente diplomática.

La tesis española se materializa en un documento, publicado el 20 de abril, que busca romper las líneas rojas de cada bando y tender un puente hacia Alemania. La propuesta incluye un fondo vinculado al presupuesto de la UE para preservar la integridad del mercado interior. “Logramos llevar el debate hacia el terreno adecuado y creo que es un motivo para estar orgullosos”, celebra un alto cargo del Gobierno en Madrid.

El aldabonazo español retumba inmediatamente. “La propuesta española puede ser la base del acuerdo”, se apresuró a señalar el vicepresidente primero de la Comisión, Frans Timmermans. Su pronóstico se cumple solo tres días después. La cumbre europea del 23 de abril da la luz verde para la creación del Fondo de Recuperación y encarga a la Comisión su diseño. Desde ese momento, el debate ya no gira sobre la creación o no de un fondo sino sobre su envergadura y su distribución en subsidios o préstamos.

Von der Leyen, entusiasta, incluso se muestra a aprobar el proyecto en poco más de dos semanas, el 7 de mayo. La presidenta de la Comisión pronto comprobará que la tarea no es tan sencilla. El proyecto se le atraganta a la Comisión, donde se reproduce el debate Norte-Sur entre los comisarios.

El azar (o no) del calendario judicial querrá que el 5 de mayo el Tribunal Constitucional alemán sentencie que el Banco Central Europeo se ha excedido en sus competencias al aprobar años antes un programa de compra de deuda. El fallo coloca una interrogante sobre una intervención que se había convertido en la panacea contra las primas de riesgo desde 2015. “Los Estados han estado muy contentos de que el BCE sacara las castañas al fuego y supliera con su política monetaria la falta de una capacidad fiscal central, pero todo tiene sus límites”, valora sobre la sentencia el vicepresidente de la Comisión, Josep Borrell, durante una reciente entrevista.

Numerosos analistas interpretan que el fallo del Constitucional alemán cambió la actitud de Merkel, que hasta entonces se había resistido a cualquier respuesta a la crisis que pasase por una inyección de subsidios a fondo perdido en los países afectados por la pandemia. Algunas fuentes, sin embargo, precisan que fue solo uno de los elementos. La canciller alemana también estaba sometida esas semanas a una creciente presión por parte de las patronales de su país, partidarias de zanjar cuanto antes una crisis que podía dañar irreparablemente un mercado interior del que las empresas alemanas son las principales beneficiarias.

Acuerdo franco-alemán

En todo caso, los tiempos se precipitan. En al menos un par de videoconferencias confidenciales de Merkel con el presidente francés, Emmanuel Macron, empieza a fraguar la posibilidad de un acuerdo franco-alemán. Ambos mandatarios se cuidan de coordinar posiciones con Von der Leyen en Bruselas y de mantener al tanto, al menos, a España, Italia y Países Bajos.

Las negociaciones avanzan en secreto al tiempo que crece la impaciencia. El viernes 15 de mayo, el Parlamento Europeo, por abrumadora mayoría, aprueba una durísima Resolución en la que zarandea a Von der Leyen y le exige la presentación de un plan ambicioso y basado en dinero contante y sonante, no en presunta movilización de inversiones privadas.

Von der Leyen encaja el golpe del Parlamento y su futuro plan incluirá numerosas concesiones a la cámara. Pero en la tarde del mismo viernes, en un Berlaymont que por primera vez desde la pandemia empieza a aumentar sensiblemente el movimiento de entradas y salidas en el edificio, se respira confianza en que la solución está cerca.

Al lunes siguiente, el 18 de mayo, los vientos favorables se confirman. Merkel y Macron anuncian, tras una nueva videoconferencia, su apoyo a un fondo de hasta medio billón de euros, completamente destinado a subsidios. Ocho semanas después del comienzo de los debates sobre el plan de recuperación, se atisba por primera vez una luz.

Merkel acepta lo que parecía imposible apenas unas semanas antes: la emisión de deuda europea por un volumen considerable y para entregar los recursos a fondo perdido a los países más golpeados por la pandemia. Numerosos comentaristas ven en el movimiento la semilla de los eurobonos y el embrión de un futuro Tesoro europeo. Se impone la metáfora del “momento Hamilton”, en alusión al secretario del Tesoro estadounidense que a finales del siglo XVIII impulsó la unidad monetaria y fiscal en EE UU.

Pero el pacto incluye salvaguardas que tranquilizan a Berlín y que son aceptadas por París. Macron claudica y permite que el futuro Fondo forme parte del presupuesto de la UE, lo que minimiza el riesgo de que tome vida propia en el futuro y se convierta en una nueva institución. Y, sobre todo, Francia guardará silencio cuando, solo unos días después, se compruebe que la fórmula supone la aniquilación del proyecto del presupuesto de la zona euro, una idea impulsada por Macron durante tres años para alimentar la unidad fiscal de la Unión Monetaria. La propuesta fue aceptada a regañadientes por Berlín, pero ha desaparecido del mapa con el lanzamiento del Fondo.

El acuerdo de París y Berlín fortalece la posición de Von der Leyen que, una semana y media después, logra aprobar el plan que, con toda probabilidad, marcará su mandato al frente de la Comisión. El amplio margen que le ofrece el medio billón franco-alemán le permite anunciar un proyecto ambicioso sin necesidad de recurrir a los multiplicadores y apalancamientos que el Parlamento Europeo ha criticado con dureza.

La redonda cifra de 750.000 millones es dinero contante y sonante. Se podía haber llegado a una cifra mucho mayor, porque el objetivo es movilizar hasta 3,1 billones de euros. “Pero si hubiéramos añadido apalancamientos podríamos haber generado malentendidos en algunos países, donde consideran que no hacen falta tantos recursos”, explica el comisario Hahn. El plan es acogido con alborozo en Madrid, Roma y el Parlamento Europeo. Los llamados frugales (Países Bajos, Suecia, Austria y Dinamarca) lo aceptan como punto de partida para la negociación. “Ahora, tenemos lo más difícil por delante”, suspira un veterano diplomático. “Llegar a un acuerdo definitivo todavía nos requerirá varias semanas o meses”. En todo caso, la creación del Fondo de Recuperación parece ya una realidad imparable. Algo que parecía inalcanzable hace nueve semanas y media.