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La reforma de la Constitución de Zapatero condicionará los Presupuestos de 2020

Las cuentas públicas que no incluyan los ajustes que pida Bruselas serán inconstitucionales a partir del 1 de enero

presupuestos 2020
Pleno del 2 de septiembre de 2011 en el que se aprobó la reforma de la Constitución sobre la deuda con el entonces presidente Rodríguez Zapatero (en el centro); Rubalcaba y Báñez a su derecha y Montoro y Báñez a su izquierda.

La reforma constitucional que aprobó el Gobierno de Zapatero en 2011 con el respaldo del PP comprometerá los Presupuestos de 2020. El 1 de enero entrará en vigor el artículo 135.2 de la Constitución, aquel que impide que las Administraciones puedan incurrir en un agujero presupuestario según los márgenes establecidos por la UE. Es decir, a partir de entonces será inconstitucional que las cuentas públicas no recojan los ajustes que exija Bruselas. Y ello implica que cualquier presupuesto pueda ser recurrido si no se ciñe a esas demandas.

En plena crisis de deuda y con los inversores huyendo de los títulos españoles, PSOE y PP acordaron en agosto de 2011 consagrar el equilibrio presupuestario en la Constitución, una fórmula esbozada a imagen del “freno a la deuda” recogido en la ley fundamental alemana. Se negoció en tan solo unos días buscando dar certidumbre a los mercados. Sin embargo, con un déficit público descontrolado, parecía imposible cumplirlo en un plazo corto. De modo que se estableció un periodo transitorio para que entrase en vigor la parte del articulado que obligaba a acabar con los números rojos. 

Han pasado ocho años y el déficit sigue sin erradicarse. Pero en 2020 estará ya vigente el texto de la Constitución que impone cerrar el desfase: “El Estado y las comunidades autónomas no podrán incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes establecidos, en su caso, por la Unión Europea para sus Estados miembros”, reza el 135.2.

“La entrada en vigor otorgará una relevancia constitucional a las recomendaciones europeas de la que han carecido con anterioridad. Entramos en un terreno inexplorado porque lógicamente aún no hay jurisprudencia constitucional adaptada a la nueva situación y todo son hipótesis, pero sí que cabe pensar que a partir de ahora podría tal vez plantearse algún tipo de control ejercido desde el Tribunal Constitucional, aunque necesariamente conectado con el que efectúe la UE”, explica Francisco Javier Donaire, profesor de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III.

Tal y como está formulado, el texto encierra además una circunstancia agravante: la Constitución se refiere al déficit estructural, aquel que tiene en cuenta cuál es el momento del ciclo. Ahora se está en la parte alta y por lo tanto se supone que el déficit en realidad sería más elevado si las cosas no fueran bien. La Comisión Europea lo calcula, y pone todos los años negro sobre blanco cuánto hay que reducirlo. Para España lo sitúa en el 3,1% del PIB este año y el 3,2% el que viene. De cara a 2020 pide un esfuerzo de reducción por valor del 0,65% del PIB, unos 8.000 millones de euros, casi la mitad de lo que se gasta en prestaciones de paro.

Es decir, no vale simplemente con que el déficit baje porque mejora el ciclo económico, como se ha hecho hasta ahora durante los últimos cinco años. Al decir estructural se quiere señalar con efectos permanentes y, por tanto, con medidas concretas para disminuir el gasto o subir los ingresos. Cumplir será un ejercicio bastante más duro.

En todo caso, el nuevo escenario legal podría hipotecar la confección de cualquier presupuesto que no cumpla con el ajuste que pide Bruselas. Bastarían 50 diputados de un partido —Vox y PP los tienen— para que el Presupuesto pueda ser recurrido ante el Tribunal Constitucional. Incluso la mesa del Congreso, si reuniera una mayoría suficiente, podría descartar las cuentas presentadas por inconstitucionales. También un juez puede plantear una cuestión prejudicial.

Diversas fuentes relacionadas con la reforma constitucional explican que las medidas se aprobaron para infundir confianza en los mercados en un momento en el que la prima de riesgo se disparaba. De ahí la dureza del contenido.

Riesgo de litigiosidad

Estas mismas fuentes coinciden en que se refuerza el principio del equilibrio presupuestario, supone un corsé para los próximos presupuestos y abre la puerta a la litigiosidad. Acabar con los Presupuestos de Montoro, que volverán a estar prorrogados en 2020, resultará todavía un poco más difícil en medio de una complicada geometría parlamentaria.

Para cambiar el 135 en la Ley Fundamental harían falta tres quintos de las Cámaras, e incluso un referéndum si lo pide un 10% de una de ellas. Para cambiar la ley orgánica que lo desarrolla —la llamada Ley de Estabilidad— sería preciso una mayoría absoluta del Congreso. Fuentes que participaron en las negociaciones de los textos sostienen que bajo ningún concepto se podrá retirar de la Constitución el control económico de Bruselas. Sería modificar algo que es consustancial al pacto fiscal que suscribieron España y otros 24 países de la UE en 2012, advierten.

El exministro de Hacienda del PP Cristóbal Montoro fue quien impulsó la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, la norma que concreta el 135. Montoro explica: “El espíritu del 135 traslada a la Constitución el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza de la UE, los principios que rigen la política fiscal en Europa. Mientras no cambien los textos europeos no cambia de sentido el artículo de la norma española”. El extitular de Hacienda recuerda que la Ley de Estabilidad “es una norma de compromiso europeo”. Reconoce, sin embargo, que los objetivos de deuda pública que marca la Ley de Estabilidad “son inalcanzables”. Y apunta: “Eso podría llevar a pretender revisar la parte de la norma que habla de los plazos”. 

El exministro concluye: “Si se actualiza habrá que hacerlo de la mano de la nueva Comisión Europea para que no parezca que se rompe el compromiso con las reglas comunitarias. Ese mensaje sería nefasto”. Montoro admite que, a efectos prácticos, incumplir la norma no ha tenido consecuencias y lamenta que los políticos apenas se tomen ahora en serio la lucha contra el déficit público. “No le preocupa a nadie. Ni a unos ni a otros”, repite.

La ley de estabilidad limitará el aumento de la deuda

El segundo y último párrafo del 135.2 señala: “Una ley orgánica fijará el déficit estructural máximo permitido al Estado y a las Comunidades Autónomas, en relación con su producto interior bruto. Las Entidades Locales deberán presentar equilibrio presupuestario”. Esa ley a la que hace mención es la de estabilidad presupuestaria que aprobó el Gobierno de Rajoy en 2012. De forma que junto al 135.2 entrarán en vigor dos artículos de la ley orgánica: el 11 y el 13. En ellos se incluye el límite de la deuda al 60% del PIB. Y se dice que la Administración que incumpla su límite de deuda “no podrá realizar operaciones de endeudamiento neto”.

O lo que es lo mismo, de seguirse la legislación al pie de la letra, el Estado tendría que tener el año que viene un déficit cero. Abogados del Estado consultados argumentan que el 135 se remite a este punto y, en consecuencia, forma parte de los parámetros de constitucionalidad. Y por tanto podría llevarse al Constitucional, por difícil que sea cumplirlo.

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