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El órdago de Montoro para apaciguar a las comunidades

Hacienda planea reestructurar la deuda de las regiones con el Estado para desbloquear la reforma del sistema de financiación

La economía española respira de nuevo con la fuerza de un atleta. España está a un pequeño salto de abandonar la estrecha tutela que ha mantenido Bruselas desde que las administraciones públicas comenzaron a sumar números rojos. La nueva bonanza económica trae consigo una recaudación récord. Las autonomías reciben más recursos que nunca del desvencijado sistema de financiación. Pese a ello, se quejan de que este modelo es insuficiente y presenta muchas carencias afloradas en la crisis. Es el momento de abordar su reforma. Es un proyecto que enfrenta a muchos, sobrecoge a algunos y aburre a otros. Pero su importancia es vital para el correcto funcionamiento de los hospitales, colegios públicos y dependencia en todo el territorio español.

El órdago de Montoro para apaciguar a las comunidades

El sistema de financiación de las comunidades autónomas no es más que la fórmula por la cual se reparte el dinero obtenido por algunos impuestos cedidos a estas administraciones (el 50% del IRPF, 50% del IVA y el 58% de los impuestos especiales) para que puedan prestar los servicios públicos básicos (sanidad, educación, servicios sociales y dependencia) y ejercer otras competencias que algunas han asumido (como la justicia o la policía autonómica, por ejemplo).

El actual sistema de financiación se puso en marcha en 2009 y se tenía que haber revisado en 2014. El Gobierno de Rajoy lo ha aplazado con múltiples excusas: la crisis económica, la catalana… Desde entonces, los barones autonómicos reclaman al Gobierno central que aborde la reforma. Lastrados por los recortes que protagonizaron la Gran Recesión y con las nuevas restricciones legales que les impiden gastar más —la Ley de Estabilidad aprobada en 2012 consagró la austeridad en las cuentas públicas—, los presidentes autonómicos claman por un modelo que les aporte más dinero para mejorar los servicios públicos que prestan o recuperar algunos de los que tuvieron que suprimir en lo peor de la crisis. Este año ingresarán algo más de 105.000 millones de euros de ese sistema, la mayor cantidad de la historia. Los barones aducen que aún no han recuperado el nivel de calidad de servicios públicos previo a la crisis porque, entre otros motivos, el gasto sanitario y la dependencia son crecientes por el envejecimiento de la población.

16.000 millones de déficit

La recaudación ligada al ladrillo tampoco se ha recuperado y, seguramente nunca lo hará. Los expertos convocados por Montoro para la reforma del sistema de financiación calcularon que la bolsa común necesitaba de unos 16.000 millones adicionales para que las autonomías pudieran prestar la misma calidad de servicios que antes de la Gran Recesión. Hacienda recuerda que ese cálculo fue elaborado con datos de 2015 y que desde entonces los recursos han engordado en cerca de 20.000 millones de euros.

La competencia entre las comunidades por conseguir un euro más es feroz. Existen bloques de territorios que defienden determinados criterios que les benefician: dar más importancia a la población envejecida, hacerlo con la que está en edad escolar, ponderar mejor la dispersión geográfica o la insularidad o calcular mejor el coste fijo de los servicios. Abrir la financiación autonómica es iniciar una batalla política entre 15 enemigos (País Vasco y Navarra tienen su propio sistema). En realidad, son 16 rivales porque el Ministerio de Hacienda también libra su propio combate contra el conjunto de las comunidades.

El órdago de Montoro para apaciguar a las comunidades

En este contexto, Cristóbal Montoro, el ministro de Hacienda que más tiempo ha ocupado esa cartera, quiere impulsar la reforma del sistema de financiación con una triple propuesta. Por un lado pretende abordar una reforma tributaria de los impuestos que dependen de las comunidades; por otro pretende simplificar el actual sistema que es “complejo, opaco y con problemas de equidad y eficiencia”, en palabras de los expertos que recibieron el encargo de presentar una propuesta para revisar el sistema. Y por último, y quizá el elemento más importante, es que estudia cómo aligerar la pesada carga de la deuda que acumulan las comunidades.

Vayamos por partes. Una de las cuestiones que más preocupa a los dirigentes regionales es la deuda pública de sus administraciones, que les pega un bocado en sus gastos al tener que pagar intereses y que les obliga a obtener recursos adicionales para saldar los vencimientos que se van produciendo. En 2012 se desató la peor tormenta del último periodo de crisis. Los mercados financieros cerraron el grifo a las comunidades, que acumulaban déficits insostenibles. Las autonomías no encontraban quien les prestase dinero para financiar sus deudas. En ese momento, el Ejecutivo puso en marcha el plan de pago a proveedores, una línea de crédito en condiciones ventajosas para que las autonomías pudieran liquidar las facturas que tenían en los cajones. A este mecanismo le sucedió el Fondo de Liquidez Autonómica (FLA), otra línea de crédito con bajos tipos de interés, para que las comunidades hicieran frente a los vencimientos de la deuda que tenían con los bancos y pagaran otras facturas pendientes.

Ahorro millonario

Los mecanismos de liquidez que el Gobierno ofreció a las autonomías en lo peor de la crisis, el plan de pago a proveedores y el FLA, han ayudado a financiar sus deudas y a pagar las facturas pendientes. Estos créditos tenían condiciones ventajosas con tipos bajos. Hacienda calcula que las autonomías ahorrarán unos 51.000 millones en intereses con estos préstamos en lugar de acudir al mercado.

En los últimos seis años, las autonomías han tomado prestados más de 231.000 millones de euros de estos fondos ofrecidos por el Estado central. Dos de cada tres euros que deben son con la Administración central. Así se entiende el debate suscitado entre los presidentes regionales que, como el valenciano Ximo Puig, reclaman una quita de esta deuda. Achacan ese pasivo financiero a que están peor financiadas que el resto. Por eso, dicen, el Estado debería compensarles.

Otras autonomías, como Madrid, Galicia o Andalucía, rechazan la condonación total de la deuda porque aducen que ellas han gestionado mejor y se han endeudado menos. Con la quita resultarían menos favorecidas que las más hipotecadas.

Frente a cada argumento en un sentido u otro, existe una réplica. Es un debate interminable. Por eso, Montoro busca un camino intermedio que contente a todos: planea una reestructuración de la deuda autonómica, que permita ampliar los plazos de devolución y reducir, al mismo tiempo, los intereses para rebajar la carga financiera que tienen que soportar las autonomías. La idea es aplazar a unos 50 años la deuda que mantienen con el Estado. Incluso se plantean un periodo de carencia para que en los próximos años las autonomías no tengan que amortizar esos compromisos. Sería una deuda casi perpetua.

Según explican fuentes gubernamentales, Cataluña tiene que hacer frente a unos vencimientos de unos 5.400 millones de euros este año. Si se retrasan esas letras, se dejaría un espacio presupuestario para que las comunidades puedan aprovechar para aumentar su gasto social o las inversiones, precisan en el ministerio. La cuestión es cómo hacerlo sin “agravios”. No es lo mismo cambiar las condiciones de los 70.909 millones que debe Cataluña o los 53.756 que tiene comprometidos con el Estado la Comunidad Valenciana que los 4.728 que suma Madrid. Pero eso, dicen en las oficinas del ministerio ubicado en la calle de Alcalá, se resolverá tras una negociación política. No obstante, aclaran que habrá que determinar qué parte de ese pasivo financiero corresponde con una infrafinanciación real y cuál con despilfarro o mala gestión. Porque hay de todo.

“Es el momento de debatir sobre qué debemos hacer con las deudas acumuladas. Eso es lo que toca repensar”, aseguró el ministro esta semana en el Congreso. De esta forma, el Ejecutivo central soluciona dos problemas. Por un lado alivia la deuda autonómica y satisface las reclamaciones de comunidades como la Valenciana o Cataluña, que son las que más deben. Y por otro, presenta este elemento como un cebo o compensación para concitar el mayor consenso en torno al nuevo sistema de financiación. Cada vez que se ha reformado un nuevo modelo, los sucesivos gobiernos han tenido que poner dinero sobre la mesa para contentar a todas las autonomías. En esta ocasión, el Ejecutivo no dispone de nuevos recursos que ofrecer, más allá del alza de recaudación que proporciona el crecimiento económico. Así que para invitar a las autonomías a sumarse al nuevo acuerdo de financiación les ofrece reestructurar su deuda.

Además, explican fuentes gubernamentales, aunque el Ejecutivo pusiera más dinero, las comunidades no podrían gastarlo porque la regla de gasto –uno de los corsés de la Ley de Estabilidad, que limita el aumento del gasto público— se lo impediría y les obligaría a amortizar deuda. Y como la mayor parte de esa deuda es con el Estado, en realidad el Gobierno estaría poniendo dinero en las comunidades para que volviera a él. Por eso Montoro ha lanzado esta reflexión esta semana: “No tiene sentido que cuando hablamos de nuevos recursos para las comunidades en Educación, Sanidad o protección social lo que planteemos en paralelo es que el Estado se financie con intereses por la deuda contraídas con el mismo Estado. O hacemos una cosa o hacemos la otra pero las dos, no”.

Otro de los aspectos del sistema de financiación tiene que ver con la estructura del modelo en sí. El actual sistema es complejo, poco transparente y poco equitativo. Cuenta con cinco fondos que lo hacen aún más inaccesible. Uno garantiza la financiación de los servicios esenciales (sanidad, educación y servicios sociales). Este fondo está dotado con el 75% de los recursos del sistema. Funciona bastante bien y reparte de forma equitativa los recursos en función de las necesidades de gasto, que vienen determinadas por la población ajustada: la población total corregida con unos indicadores para tener en cuenta el peso de los niños en edad escolar, los mayores, la dispersión geográfica o la superficie de cada territorio, que influyen de forma decisiva en el gasto público. “Es muy importante que el sistema de financiación garantice en todas las comunidades un mismo nivel de servicios públicos, sobre todo teniendo en cuenta que sigue habiendo una gran distancia en el nivel de riqueza de nuestras comunidades”, dijo Montoro en el Congreso.

Una de las críticas que los expertos convocados por Hacienda y las comunidades para que esbozaran el proyecto para reformar el sistema es que existen grandes diferencias en financiación entre las comunidades. Existen casi 30 puntos de distancia entre el índice de financiación por habitante de la Comunidad Valenciana, la peor financiada, y Cantabria, la mejor tratada por el sistema. La mayor parte de esas diferencias provienen de los fondos complementarios del sistema, el de suficiencia –para financiar las competencias no homogéneas—; el de cooperación –que favorece a las más pobres—; y el fondo de competitividad –favorable a las más ricas, como Cataluña—. Pocos entienden cómo funcionan y cómo se distribuyen. La mayoría de expertos admiten que estos son los fondos de cierre del sistema: los instrumentos con los que los sucesivos Gobiernos han introducido los acuerdos políticos alcanzados con las comunidades para que aceptaran cada uno de los nuevos sistemas. También está el fondo de compensación interterritorial, que trata de cerrar la brecha en nivel de renta entre las autonomías más pobres y las más prósperas, que se nutre del Estado central y es marginal al sistema.

El plan de Montoro es simplificar este modelo creando un gran fondo de garantía de servicios públicos, similar al que existe ahora pero que financie también la dependencia. Y refundir el resto de fondos en uno solo. Además, pretende impulsar un fondo de convergencia para reducir la brecha en renta entre las regiones pobres y las más prósperas, una diferencia que se ha mantenido igual en los últimos 50 años, explican fuentes gubernamentales. La idea es que se pueda reducir la distancia con más apoyo para los territorios que están menos desarrollados. A Montoro le inquietan los agravios que surgen durante los debates de financiación cuando los territorios ricos acusan a los menos avanzados de subvencionarlos. Por eso, defiende la creación de un fondo financiado por personas, es decir por el Estado central, no por territorios.

La tercera propuesta de Montoro para reformar el sistema consiste en una reforma tributaria de los impuestos autonómicos. En este tercer brazo se incluiría una armonización de los tributos, como el de sucesiones y donaciones o el de actos jurídicos documentados. Actualmente existe una gran diferencia entre lo que se paga entre territorios. Madrid, gobernada por el PP que ha hecho bandera de la bajada de impuestos, es la que mantiene los más bajos. Por eso, es acusada de competencia desleal por parte de otras autonomías entre las que están Andalucía, con impuestos más elevados. El Gobierno pretende establecer unos límites por debajo de los cuales no se podrían bajar esos impuestos pero tampoco subirlos. De esta forma daría cierta uniformidad.

Impuestos verdes

En el mismo ámbito, Montoro pretende abordar la imposición medioambiental. Aduce que existen multitud de impuestos verdes en las comunidades, desde la depuración de aguas, a las bolsas de basura, o diferentes tasas por tipos de contaminación. Su plan consiste en armonizar estas figuras tributarias para que no exista una maraña de impuestos en cada territorio con una regulación diferente en cada caso. El ministro se muestra remiso a crear nuevos impuestos o subir más los existentes, por eso se muestra reacio a aumentar más los gravámenes sobre el diésel, como reclaman los organismos internacionales. Tampoco es favorable, en principio, a que las comunidades puedan subir el IVA de forma colegiada, como han propuesto los expertos para la reforma de la financiación.

En definitiva, el sistema ideado por Montoro se basa en los ejes fundamentales del informe elaborado por los expertos. Trata de garantizar la mayor igualdad en la financiación de los servicios esenciales. Aumenta la responsabilidad fiscal de las autonomías para que financien con sus excedentes los servicios complementarios. Y plantea un fondo externo al sistema para reducir la brecha de riqueza entre los territorios. “Buscamos un sistema de financiación estable, que se fundamente en los principios de solidaridad, suficiencia, equidad, transparencia, corresponsabilidad fiscal y garantía de acceso de los ciudadanos a los servicios públicos que prestan las comunidades”. De esta forma resumió Montoro su plan. Ahora solo hace falta que la negociación política no convierta el documento en un nuevo Frankenstein, como muchos de los expertos denominan al sistema actual.

Un sistema con muchos parches

“No nos pongamos a reinventar el Estado de las autonomías a estas alturas, porque nos vamos a equivocar”, dijo el ministro de Hacienda en la Cámara baja la semana pasada, cuando Ciudadanos le acusó de beneficiar al País Vasco con el nuevo acuerdo del cupo. “Nos vamos a equivocar y el error sería bastante profundo si entendiéramos –como ya ha ocurrido en un determinado territorio— que hay españoles que se quedan con el dinero de otros. Es un gran error decir eso y no aceptar que España tiene haciendas forales y regímenes económico y fiscales que se están planteando, como el régimen canario”, afeó el ministro al partido naranja.

Lo cierto es que el Estado de las autonomías cuenta con varias versiones de sistema de financiación. Existe uno de régimen común para las 15 autonomías no forales. También están el concierto económico del País Vasco y el convenio Navarro. El Gobierno ha puesto en marcha también un régimen económico y fiscal (REF) canario y trabaja en un sistema fiscal para Baleares. Aunque estas dos últimas comunidades están dentro del régimen común, se les ha concedido o están negociando ciertas ventajas en su financiación para reconocer la singularidad de las islas.

El debate que sobrevuela el Congreso es si se podrá aprobar un nuevo sistema de financiación sin Cataluña. “No podemos pensar en un Estado de las autonomías y establecer un nuevo modelo de financiación autonómica sin Cataluña. Eso no se le ocurre absolutamente a nadie”, dijo el ministro. Montoro opina que si se forma un nuevo Gobierno en Cataluña, aunque sea independentista, podría estar interesado en un nuevo sistema que le ofrezca un alivio de su deuda. No obstante, este escenario parece estar solamente en la cabeza del ministro.

Otros expertos hacen cálculos sobre las posibilidades de un nuevo modelo de financiación. Creen que es imprescindible un pacto PSOE-PP. El resto de partidos no son imprescindibles. “Si Montoro logra convencer a Andalucía y a la Comunidad Valenciana, la reforma verá la luz”, opina uno de los expertos que participaron en el proyecto de reforma.

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