Lecciones de las reformas de pensiones en América Latina

España y otros países europeos están implementando reformas “paramétricas” de sus pensiones públicas de seguridad social para hacerlas sostenibles en el largo plazo, frente al envejecimiento poblacional que de forma crucial aumenta los costes y reduce los ingresos del sistema. Opuestas a las reformas paramétricas, que intentan fortalecer un sistema público elevando las edades de retiro o ajustando las pensiones, las reformas “estructurales” cierran el sistema público y lo transforman, total o parcialmente, en privado. La reforma española ha generado gran controversia, pero lo mismo ocurre con la privatización de las pensiones que comenzó en Chile en 1981 y se extendió a 23 países, 11 de ellos en Iberoamérica. Los sistemas públicos se caracterizan por prestación definida (establecida por ley), financiación por reparto (con solidaridad intergeneracional) y gestión pública, mientras que los sistemas privados se distinguen por la cotización definida (porque se asume que no cambia en el tiempo), capitalización individual mediante cuentas individuales de ahorro, propiedad del asegurado, y administración privada con fines de lucro.

La privatización previsional latinoamericana siguió modelos diferentes. Bolivia, Chile, El Salvador, México y República Dominicana aplicaron uno “sustitutivo” que cerró el sistema público y lo remplazó por el privado. Argentina, Costa Rica, Panamá y Uruguay tomaron un modelo “mixto” de dos pilares casando una pensión sufragada por el pilar público y otra por el pilar privado. Colombia y Perú implementaron un modelo “paralelo” en que los sistemas público y privado compiten entre sí. Nueve países retuvieron sistemas públicos: Brasil, Cuba, Ecuador, Guatemala, Haití, Honduras, Nicaragua, Paraguay y Venezuela.

Por el lado positivo, la mayoría de las reformas estructurales fue exitosa en reforzar el vínculo entre los montos de la cotización y la pensión, mejorar la eficiencia en la administración de las cuentas individuales e informar su saldo al asegurado, reducir el antes dilatado y engorroso otorgamiento de las pensiones, ahorrar un capital sustancial en los fondos y generar rendimientos adecuados.

Por el lado negativo, la generalidad de las reformas no cumplió sus propios presupuestos ni tampoco los principios de seguridad social de la Organización Internacional del Trabajo (OIT): 1. No funcionó el pregonado paradigma universal aplicable a todos los países independientemente de sus notables diferencias económicas y sociales. 2. No logró cubrir a la mayoría de la fuerza laboral porque el sistema privado es adecuado para un mercado laboral urbano formal, pero en la región predomina el sector informal. 3. No se materializó la mayor parte de los efectos presuntos: la cobertura se estancó o cayó, la competencia no funcionó bien en la mayoría de los países, el gasto administrativo se incrementó, la cartera de inversión se concentró en deuda pública (donde no había mercado de capitales o era incipiente), la equidad de género se deterioró porque los sistemas privados acentúan la inequidad de género. 4. Virtualmente, todas las reformas descuidaron las pensiones de asistencia social a los pobres. 5. Probó ser falso el supuesto que la propiedad de las cuentas individuales y la administración privada impedirían la intrusión de la política, así en Argentina el Gobierno presionó a las administradoras de pensiones a invertir en deuda pública, provocando una pérdida del fondo en la crisis a comienzos de siglo. 6. Generó costes fiscales de transición más altos y prolongados que lo proyectado. 7. No se cumplió la premisa de que el Estado desempeñaría un papel subsidiario al mercado puesto que aquel tuvo un rol financiero clave. 8. La crisis financiera global redujo notablemente el capital acumulado y su rendimiento, provocando crítica y paralizando las reformas estructurales en 2008.

La mayoría de las reformas aprobadas han reforzado el vínculo entre la cotización y la pensión

Las resumidas fallas en el diseño de los sistemas privados, y en su desempeño posterior, indujeron reformas parciales en un par de países, pero no resolvieron los problemas de fondo, los cuales se agravaron con la crisis financiera global. Entre 2008 y 2010, tres países introdujeron diversas reformas de gran calado (re-reformas) de sus sistemas privados, pero todas reforzando el papel del Estado: Chile mantuvo, pero mejoró, dicho sistema, mientras que Argentina y Bolivia lo cerraron y transfirieron todos sus fondos y asegurados al sistema público. Así que quedan nueve países con sistemas públicos y once con públicos.

Las re-reformas avanzaron en varios principios de seguridad social: mejoraron la cobertura, la solidaridad social (pensiones para los pobres a cargo del Estado), la equidad de género (bonos por hijos nacidos) y el nivel de las pensiones (especialmente las más bajas, con aportes fiscales). La competencia terminó en Argentina, pues cerró las administradoras privadas y la gestión pasó al Estado, mientras que en Bolivia se espera que cesen, pero aún funcionan las dos tradicionales; Chile mejoró la competencia con una licitación que asigna los entrantes en la fuerza de trabajo a la administradora que ofrece la comisión menor. El desempeño fue pobre en diálogo social (excepto en Chile, donde Michelle Bachelet organizó una comisión con adecuada representación) y la participación de los trabajadores en la gestión, aunque dos países crearon consejos de monitoreo de la re-reforma. El problema más peliagudo es la sostenibilidad financiera en Argentina y Bolivia, cuyas re-reformas transfirieron sin consulta a los asegurados del sistema privado al público y sus fondos al pote común, sin garantías ni estudios actuariales previos, por lo que enfrentan desequilibrios a largo plazo. Por el contrario, Chile reforzó la sostenibilidad financiera con asignaciones presupuestarias legales, control por comisiones de usuarios, y estudios actuariales previos y periódicos.

¿Influenciarán las tres re-reformas cambios similares en la región? Hasta ahora no se ha promulgado otra re-reforma, pero han ocurrido varias reformas parciales para mejorar el sistema privado. Uruguay extendió la cobertura, aumentó la competencia, redujo el costo administrativo y otorgó un bono de maternidad. Perú permitió al asegurado en el sistema privado regresar al público, creó una pensión asistencial para los pobres y debate cambios en las comisiones. México extendió el sistema privado a los funcionarios públicos (que tenían un régimen público separado), introdujo una pensión asistencial para adultos mayores y mejoró la competencia. El Salvador estableció una pensión asistencial para los pobres, pero enfrenta altos costes fiscales de la transición y otros problemas, estudia una re-reforma en 2014. Costa Rica podría considerar algunos cambios como completar la universalización de la pensión asistencial e introducir un bono de maternidad. En Colombia, una misión de la OIT evaluó su sistema en 2013, mientras que la República Dominicana está estudiando reformar la ley de pensiones. Panamá no ha implementado cambios.

Con pocas excepciones, los países con sistemas públicos enfrentan también problemas de sostenibilidad financiera, escasa cobertura (salvo Brasil y Cuba), bajas pensiones, ineficiencias administrativas y una multiplicidad de programas separados con prestaciones privilegiadas y altos costes. Ellos también necesitan reformas.

En resumen, no hay panacea, cada país debe aplicar la reforma paramétrica o estructural que considere adecuada a sus características económico-sociales, la cual debe ser precedida de un amplio debate social y estudios actuariales, con la mira puesta en la mejora de los principios de la seguridad social y combinando aspectos sociales y sostenibilidad financiera.

Carmelo Mesa-Lago, catedrático emérito de Economía y Estudios Latinoamericanos en la Universidad de Pittsburgh y autor de numerosas obras sobre reformas de pensiones en el mundo, ha sido nominado al Premio Príncipe de Asturias en Ciencias Sociales de 2014