El incierto futuro de la OTAN

Aparentemente no hay debate sobre el futuro de la OTAN y su adecuación a las necesidades de la seguridad y defensa en este arranque del siglo XXI. Superada su primera crisis existencial, cuando la desaparición de la URSS y del Pacto de Varsovia casi la dejaron sin razón de ser, su considerable capacidad de supervivencia podría llevar a la equivocada conclusión de que goza de una magnífica salud cuando se acerca a los 60 años de edad (4 de abril de 2009).

Por una parte, sigue halagada por la insistencia de nuevos candidatos ante su puerta (de los 16 miembros con los que contaba al finalizar la Guerra Fría pasará a los previsibles 28 de la próxima primavera, a los que se añadirán Macedonia, Ucrania, Georgia y algún otro país balcánico en el futuro inmediato). Todos ven en ella una garantía de seguridad contra Rusia y/o una vía de entrada a la Unión Europea (recordando el ejemplo de España). Por otra, ya desde la aprobación en 1999 de su vigente concepto estratégico, superó su limitación geográfica (Atlántico Norte) y asumió nuevas tareas (contra el terrorismo internacional, por ejemplo), aspirando a convertirse en una suerte de policía mundial. Así, se ha dejado ver por escenarios tan diversos como Balcanes, Sudán o Afganistán. Por último, el anuncio francés de reincorporarse, tras 43 años de ausencia, a su estructura militar daría a entender que incluso los más orgullosos prefieren arrimarse al sol que más calienta.

La OTAN no sirve ya para gestionar las relaciones entre la UE y Estados Unidos

La Alianza se empecina en hacer de la victoria en Afganistán la clave de su supervivencia

Vista de ese modo, no debería caber ninguna duda: la OTAN es lo mejor que tenemos hoy para la defensa de nuestros intereses de seguridad, sencillamente porque ya existe y porque nadie la supera en la práctica. Por encima de ella, la ONU es incapaz de asumir su tarea fundacional para gestionar los temas de paz y seguridad. Sumida nuevamente, sobre todo tras el 11-S, en una marginación que le impide protagonizar la respuesta preventiva (y reactiva, cuando fuera preciso) a las amenazas multidimensionales que hoy nos afectan, algunos de sus miembros prefieren mantenerla sine die en ese bajo perfil que les evite críticas y que únicamente actúe como aval simbólico y como encargada de faenas secundarias. Por debajo, existe el convencimiento de que ningún país en solitario puede garantizar su propia seguridad, lo que cierra el regreso hacia los esquemas de seguridad nacional. En su mismo nivel no hay ninguna organización regional que ofrezca mejores resultados y perspectivas que la Alianza -y esto vale no sólo para MERCOSUR o la Unión Africana, sino también para la propia UE. Parecería pues que, siendo realistas, sólo quedaría la OTAN, incluso aunque sea percibida como un mal menor.

No parece ésta la mejor manera de encarar los retos que nos depara el actual y previsible escenario de seguridad internacional. La vara de medida sobre la validez de la Alianza no puede estar en su pasado (contra el peligro soviético) ni en las carencias de otros, sino en su utilidad para atender a los síntomas más visibles y a las causas profundas de las amenazas que ahora nos preocupan (no sólo la proliferación de armas de destrucción masiva, sino también el colapso de Estados frágiles, la lucha contra la pobreza y la exclusión, el cambio climático, el crimen organizado, los comercios ilícitos o el terrorismo). Visto así -y tanto desde la perspectiva de la seguridad humana como desde la convicción de que urge un enfoque preventivo que entienda que las mejores armas son las económicas, diplomáticas y sociopolíticas para adelantarse al estallido de la violencia, para fomentar la consolidación de sociedades abiertas y para eliminar las enormes desigualdades existentes-, no parece que la OTAN sea precisamente la apuesta más aconsejable.

Aunque continúe ampliándose indefinidamente, la OTAN no puede ser el gendarme mundial que necesitamos. Sigue siendo, por mucho que se empeñen sus defensores más acérrimos, una organización militar de defensa colectiva que sólo representa los intereses de sus miembros. Si ayer lo hacía en un contexto geográfico bien definido, hoy aspira a hacerlo a escala planetaria, pero eso no debería confundirnos hasta el punto de creer que puede sustituir a la ONU en su misión de evitar el flagelo de la guerra a las generaciones futuras y de gestionar las crisis y conflictos actuales. Su empeño actual está centrado en mejorar sus capacidades militares, con añadidos forzados que pretenden resaltar su perfil político y hasta humanitario, intentando así aparecer como el más eficaz constructor de paz en ejercicio. Se resiste, en definitiva, a aceptar su papel secundario en un mundo en el que los instrumentos militares deberían limitarse a ejercer sus imprescindibles cometidos de disuasión y, cuando fallen todos los demás, de último recurso.

Tampoco parece que la OTAN sirva para enmendar el errático rumbo que han ido adquiriendo las relaciones euroatlánticas. Washington ha mostrado un claro desprecio hacia sus aliados (ahí está la falta de respuesta a la oferta de Bruselas para responder conjuntamente al 11-S o el modo en que Washington ha gestionado el despliegue en República Checa y Polonia de parte de su escudo antimisiles). Aún hoy se debate entre convertir a la Alianza en un mero cajón de sastre para utilizarlo puntualmente (como segunda opción tras las "coaliciones de voluntad", como la empleada en la desventura de Irak) o bien, idealmente, transformarla en el principal brazo ejecutor de su política exterior y de seguridad. No le ha importado para ello incentivar las disensiones internas entre la "vieja" y la "nueva" Europa, contribuyendo a frenar el proceso de construcción de una Europa de la defensa, o crispar las relaciones de la UE con Rusia.

Lo más relevante en este caso es que la OTAN no sirve ya para gestionar las relaciones entre la UE y Estados Unidos, ni de ninguno de ellos con Moscú o con cualquiera de los actores emergentes (con China en primer término). A día de hoy se ha quedado pequeña para tratar asuntos que van más allá de lo estrictamente militar -desde el ámbito comercial hasta el puramente político-. Aunque nadie propugne abiertamente su eliminación, se abre paso la idea de que la UE no llegará a disponer de una auténtica PESC/PESD mientras la OTAN siga imponiendo su lastre en la agenda comunitaria. Está claro, como sostiene la Estrategia Europea de Seguridad (2003), que con Estados Unidos de nuestro lado podemos mucho más. Es mucho más lo que aún nos une que lo que nos separa, pero la cortedad de miras de Washington y las dudas de algunos miembros de la UE bloquean el paso a una relación entre iguales. La UE necesita mejorar sus capacidades de defensa (sin aspirar a convertirse en un clónico de EE UU) para defender mejor sus intereses, pero no parece posible imaginar que eso vaya a lograrse mientras la OTAN sirva a algunos como vía de respuesta a sus temores más inmediatos y a otros para soñar con un trato bilateral especial por parte del líder mundial. Nos acercamos a un punto en el que el desarrollo de la UE choca, inevitablemente, con el de la OTAN.

Como nos demuestra Afganistán, la OTAN tampoco parece el actor más adecuado para resolver un problema de seguridad que hunde sus raíces en factores sociales, políticos y económicos. La salida a este problema no vendrá de la mano de los 800 soldados adicionales que París ha anunciado, ni siquiera del cambio (impensable a corto plazo) de las reglas de enfrentamiento que los miembros de la ISAF puedan acordar. La OTAN insiste en hacer de la victoria en Afganistán la clave de su propia supervivencia, cuando resulta que cualquier cosa que se parezca a un éxito en este país sólo podrá venir de la activación de mecanismos e instrumentos que no están en sus manos. Los 40 contribuyentes a ISAF no van a triplicar los efectivos allí desplegados (unos 43.000 actualmente) para poder doblegar por la fuerza la amenaza talibán. Por tanto, su salida airosa del territorio afgano sólo será posible si otros actores, distintos a la OTAN, se implican real y sostenidamente en modificar las negativas tendencias de hoy.

La vía hoy no es más OTAN, sino más ONU y, entretanto, más UE. ¿Una utopía?

Jesús A. Núñez Villaverde es codirector del Instituto de Estudios sobre Conflictos y Acción Humanitaria (IECAH)