Primero el modelo, luego la ley
El Estatuto de Autonomía para el País Vasco de 1979 configuró un modelo especial de organización territorial, un singular reparto de competencias entre las instituciones comunes de la comunidad autónoma (Gobierno y Parlamento) y los órganos forales de los territorios históricos (diputaciones y juntas generales). De esta forma, no sólo se distribuyeron inicialmente competencias entre ambas instituciones, sino que el modelo vasco supuso un complejo entramado, con órganos específicos de composición paritaria para la resolución de conflictos entre ellas y un sistema de distribución de las finanzas públicas. Este modelo de dos niveles de poderes del País Vasco se trasladó al Concierto Económico, a la Ley de Territorios Históricos y al resto de normas que configuran el complejo sistema de la comunidad autónoma. No se puede decir con propiedad que en el entramado de País Vasco se puede incluir una ley Municipal Vasca que, a la vez, suponga la creación de un tercer nivel de poder, inicialmente no previsto, y que respete todo el marco interno jurídico-político vigente, porque no es precisamente fácil.
Una ambiciosa ley Municipal supondría modificar el modelo de 1979, creando otro
Inexplicablemente, el anteproyecto no dedica ningún artículo a los municipios grandes
Una ambiciosa ley Municipal, o "Institucional", como en algún momento se llegó a pretender, supondría modificar el modelo de 1979, creando otro distinto con tres niveles de gobierno. Efectivamente, junto con las instituciones comunes de la comunidad autónoma se tendría que tener en cuenta a los territorios históricos y a las entidades locales en condiciones de igualdad. Esta modificación es importante, porque la complejidad de un modelo de dos niveles no es fácil trasladarlo a uno nuevo, ya que para ello no basta con modificar un órgano. Si bien es cierto que la Ley de Territorios Históricos (LTH) tiene una naturaleza cuasiestatutaria, por su importancia en la distribución interna de poder, y que una ley Municipal debería tener la misma consideración, no estamos hablando de la necesidad de modificar un artículo determinado de la LTH para introducir a una representación de los ayuntamientos en un órgano concreto, sino que estamos hablando de una mutación del sistema. Por lo tanto, incluir a las entidades locales entre los poderes del País Vasco se puede hacer de varias formas, pero siempre siendo conscientes de que se está modificando el modelo original del Estatuto de 1979.
Parece lógico que, si realmente se pretende modificar el modelo de la Comunidad Autónoma del País Vasco, habría que crear uno estable en el nuevo Estatuto de Autonomía que en su día se elabore, a fin de garantizar la existencia de las entidades locales en el nuevo sistema. El Estatuto de 1979 no tuvo en cuenta la problemática municipal, porque partía de una situación concreta que era el problema más inmediato: el reparto de poder entre las instituciones forales y comunes. Si en la actualidad los municipios han adquirido una importancia tal que requiere cambiar ese modelo, y pasar de dos niveles de gobierno a tres, cualquier proyecto de Estatuto de Autonomía lo debería de incluir para ser efectivo. Esto es, habría que incluir el poder municipal entre los poderes del País Vasco.
En cualquier caso, mientras llega ese momento, ya se puede abordar, aunque sea someramente, el aspecto fundamental de la cuestión: la forma de regular el tercer nivel municipal por los dos primeros. Es preciso tener en cuenta que, en la actualidad, el régimen local en general debe ser regulado mediante ley del Parlamento vasco. Pero, fundamentalmente, debería dedicar una atención preferente a los municipios de cierta entidad de población y, sobre todo, atender al fenómeno de la conurbación urbana, esto es, al conjunto de núcleos urbanos, inicialmente independientes y contiguos, que al crecer acaban configurándose en una unidad funcional. Y ello porque es en este ámbito urbano donde están los problemas en los que más puede incidir una ley Municipal, a fin de aportar instrumentos para su adecuado enfoque. Por su parte, los territorios históricos tienen unas competencias exclusivas, reconocidas tanto por el Estatuto como por la legislación en su conjunto, que inciden también en el ámbito municipal. Si bien esto es cierto, hay que notar que el ámbito natural de los territorios históricos es el de los pequeños municipios, como nos indica la experiencia. Sin descartar ninguna otra alternativa, ahí está su mayor virtualidad, su probada eficacia y su experiencia histórica, y esto es aceptado y reconocido general y pacíficamente. Es en los municipios de menor capacidad económica y de gestión donde mayor puede ser su asistencia y asesoramiento técnico. Será en los pequeños núcleos rurales donde el territorio histórico podrá desplegar sus potencialidades de cooperación jurídica, económica, administrativa o de gestión.
Pues bien, el anteproyecto del Gobierno vasco de Ley Municipal de Euskadi de 2007 hace exactamente lo contrario. Dedica al concejo abierto -que es algo anecdótico y destinado sobre todo a municipios de población inferior a 100 habitantes, que se rige por la costumbre del lugar, y donde todos los vecinos son concejales- nada menos que seis largos artículos. En uno de ellos, el 21.7, se llega a aplicar a una asamblea vecinal un artículo de la Ley 30/1992, que es aplicable a los órganos colegiados de la Administración del Estado, que no tiene nada que ver con lo que se regula de forma desproporcionada e inadecuada. Por cierto, al Pleno del Ayuntamiento, en ocasiones lo denomina Asamblea municipal.
Sin embargo, inexplicablemente, el anteproyecto no dedica ningún artículo a los municipios grandes, que es donde realmente se podrían aportar ciertas novedades, establecer diferencias entre las diferentes clases de municipios, crear regímenes municipales especiales o innovar el ordenamiento con soluciones normativas con rango de ley. En esa línea, atribuye a los territorios históricos la competencia para crear, modificar y suprimir áreas metropolitanas u otras entidades que agrupen a varias entidades locales territoriales, aunque no explica la investigación histórica en la que se basa para arrebatar esta clara competencia del Parlamento vasco. Por su parte, atribuye al Gobierno vasco la facultad de dispensar a algunos municipios el prestar algún servicio público obligatorio, cuando esa competencia debería ser foral por su propia naturaleza, al referirse lógicamente a municipios de baja capacidad económica y de gestión.
Si corresponde a las diputaciones forales la efectividad de los servicios públicos que deben prestar los municipios, preferentemente los obligatorios, como es natural, y expresamente así se establece en el anteproyecto, lo coherente es que debería corresponder a aquellas diputaciones forales en exclusiva la posibilidad de dispensarlos en algún caso.
Ángel Zurita Laguna es licenciado en Derecho.
