Financiación y Estado de las autonomías

La presentación de la propuesta del Gobierno de la Generalitat de Cataluña del apartado sobre financiación del borrador del proyecto de Estatuto ha levantado tal cúmulo de reacciones, descalificaciones en un buen número de casos, que hace necesario que, entre todos, hagamos los esfuerzos necesarios para reconducir el debate hacia un entorno más sosegado y objetivo. Entre otras cosas, porque hoy, más que en ningún otro momento, se dan las mejores condiciones en la historia reciente para poder llegar a un acuerdo que ayude a resolver de una manera decisiva las limitaciones del actual modelo autonómico del Estado.

No ha de sorprender que la propuesta de financiación elaborada por el Gobierno de la Generalitat se haya presentado en los términos conocidos y, además, en un marco, el del Estatuto, que en sí mismo no tiene como objetivo precisar el modelo de financiación, sino apuntar sus características generales. En Cataluña existe la percepción de que, salvo en momentos particulares, la atención del Estado hacia la economía y sociedad catalana ha sido inferior a la que sería deseable. La insuficiente inversión en infraestructuras y en los grandes equipamientos colectivos constituye un argumento recurrente de todos los agentes políticos y sociales en Cataluña, y de ahí la reclamación de que la inversión en infraestructuras del Estado en Cataluña tienda a equipararse con su participación en el PIB español. A esta percepción se añade la constatación de que, a pesar de que la economía catalana sigue siendo la más importante del conjunto de España y, por tanto, la que ha de ejercer un papel de motor, su crecimiento está siendo inferior al del conjunto de la economía española. Sin embargo, esto no es extensivo al comportamiento de otras regiones que también tienen un peso específico relevante en la economía española. Además, el incremento de población, en concreto el que proviene de la inmigración, reconocido finalmente por las estadísticas oficiales, no ha hecho más que acentuar los problemas de determinados servicios públicos, en particular el sanitario, pero también el educativo y los servicios de acogida y atención. Estos aspectos y los asociados al déficit de infraestructuras, y a la falta de recursos para financiar los gastos sanitarios han acentuado los problemas presupuestarios de la Generalitat y han puesto en evidencia las limitaciones del actual modelo de financiación autonómica, a pesar de que en su actual formulación no tiene más que cuatro años de vigencia.

Cualquier modelo estará en cuestión si no se resuelven las diferencias que genera el régimen foral

El crecimiento de la economía catalana está siendo inferior al del conjunto de la economía española

Es necesario que, entre todos, hagamos un esfuerzo para reconducir el debate hacia un entorno más sosegado

Sin embargo, no cabe imputar las limitaciones del actual modelo de financiación autonómica a los problemas de la Hacienda de la Generalitat de Cataluña. El modelo actual no ha dejado de ser cuestionado en ningún momento en sus cerca de 20 años de vigencia. Después de los acuerdos de 1986, las modificaciones introducidas en los años 1993, 1996 y 2001 constituyen etapas de un proceso que ha mostrado su fragilidad. El modelo actual, que en su filosofía se mantiene desde el año 1986, parte, por un lado, de una cantidad total a distribuir entre las comunidades de régimen común; por otro lado, del cálculo de sus necesidades de gasto mediante tres fórmulas polinómicas que se justifican, en buena parte, por los resultados que obtienen; y finalmente, cuenta con un fondo de suficiencia que ha de cubrir las diferencias entre las necesidades de gasto calculadas de cada comunidad y su capacidad fiscal estimada a partir de los tributos cedidos y las participaciones en los impuestos estatales. Dicho modelo, a pesar de que hay que reconocerle el aumento muy sustancial de los ingresos tributarios en los presupuestos autonómicos, da como resultado que las comunidades que en términos de ingresos tributarios por habitante ocupan los últimos lugares, cuando se añaden los fondos de suficiencia pasan a ocupar los primeros lugares, ordenación que se acentúa si se añaden los ingresos obtenidos a través del Fondo de Compensación Interterritorial y los fondos europeos.

Junto a este notablemente elevado papel redistribuidor del actual sistema de financiación autonómico, el modelo presenta otro tipo de deficiencias, entre las que destacan, en primer lugar, las diferencias existentes entre las comunidades con un régimen común de financiación y las que disponen de un régimen foral. Dichas diferencias no pueden, ni deben, ser obviadas. Si bien el régimen de concierto viene recogido en la Constitución, nada indica en la Carta Magna que el resultado final de su aplicación suponga que los ciudadanos del País Vasco y Navarra acaben disponiendo de unos ingresos por habitante que son sensiblemente superiores (se estima entre un 60% y un 80%) a los que reciben el conjunto de ciudadanos de las comunidades de régimen común. No resolver esta cuestión supone que cualquier modelo que se pueda diseñar esté permanentemente en cuestión.

En segundo lugar, a pesar de que la descentralización del gasto público ha alcanzado niveles equiparables a los que corresponden a los Estados federales y que también se ha producido, aunque mucho más recientemente, un aumento muy notable de los ingresos tributarios en detrimento de las subvenciones condicionadas siguen percibiéndose insuficiencias en lo que hace referencia a la descentralización política. Descentralización presupuestaria no supone descentralización política y un buen ejemplo de esta no coincidencia lo constituye el recorrido que todavía se puede hacer aumentando la capacidad normativa en los diferentes tributos cedidos o el excesivo recurso que ha hecho el Gobierno central de facultades legislativas que limitan notablemente el desarrollo de las competencias autonómicas y afectan a su capacidad financiera. Es lo que algunos han calificado como falta de lealtad institucional.

Finalmente, cabe señalar también que sigue percibiéndose una falta de responsabilidad fiscal por parte de las comunidades autónomas. Las limitaciones en su capacidad normativa, la muy escasa intervención en la gestión de la recaudación tributaria, la muy limitada transparencia de los mecanismos de solidaridad interregional, la escasa predisposición a aplicar recargos a los tributos por parte de las comunidades autónomas y los recursos al Tribunal Constitucional por el Gobierno central para impedir la creación de figuras tributarias propias por parte de algunas comunidades autónomas constituyen un conjunto de aspectos que diluyen la percepción de la parte alícuota de responsabilidad fiscal que cabe atribuir a las administraciones autonómicas y, además, potencian un ámbito de confrontación permanente entre esta Administración y la central.

Son estas limitaciones del actual modelo de financiación las que están en la base de los criterios expuestos en el borrador elaborado por el Gobierno de la Generalitat.

Es en este contexto en el que hay que entender que atribuir a la Hacienda de la Generalitat un porcentaje no inferior al 50% de los rendimientos de los tributos pagados en Cataluña y, también, extender su capacidad normativa al conjunto de dichos tributos es la mejor manera de aumentar su responsabilidad fiscal. Además, el establecimiento de una Agencia Tributaria en Cataluña habría de permitir una mayor transparencia en relación a quien hay que atribuir la actividad recaudadora. Los ciudadanos, de esta manera, podrían asociar con mayor claridad el hecho de cumplir sus obligaciones tributarias con las administraciones que gestionan dichos ingresos. Además, que esto se realice bajo una forma consorciada ha de permitir la consolidación informativa en el conjunto de España y evitar cualquier tentación a la fragmentación de la gestión tributaria.

La propuesta avanza también en criterios que han de inspirar los mecanismos de solidaridad interregionales. Tres principios se anuncian: se ha de garantizar en el conjunto de España que las diferentes comunidades autónomas puedan prestar servicios similares realizando un esfuerzo fiscal similar; que el mayor esfuerzo fiscal se ha de traducir en mayores ingresos para lo comunidad donde se realizan y que no se altere la posición de las comunidades autónomas en términos de renta per cápita una vez aplicados los fondos de solidaridad. ¿Son descabellados estos principios? ¿Se debería penalizar el esfuerzo fiscal de unas comunidades frente a otras? ¿Son tan radicales que no es posible hablar a partir de ellos y convenir un modelo que inevitablemente deberá tener un carácter multilateral? ¿Las comunidades forales deben seguir estando ajenas a los mecanismos de solidaridad?

En fin, no hay más ruptura que la que uno quiera que haya. Estamos delante de una magnífica oportunidad para hacer frente a las limitaciones del actual modelo de financiación y construir otro que garantice la cohesión, la transparencia y la solidaridad entre los ciudadanos españoles, dando contenido a lo que algunos han denominado un modelo federal, o lo que otros han definido como la necesidad de dar satisfacción a un doble objetivo: autonomía e igualdad.

Martí Parellada es catedrático de Economía Aplicada de la Universitat de Barcelona.