De la autonomía a la libre asociación con España

El Congreso de los Diputados rechazará en el pleno de mañana el plan Ibarretxe, aprobado por mayoría absoluta por el Parlamento vasco el 30 de diciembre. Considerado por sus defensores una oportunidad única de resolver el encaje de Euskadi en España y calificado como el "mayor desafío a la Constitución" por quienes lo rechazan, numerosos aspectos del proyecto soberanista (definición ésta que sus promotores niegan) han sido considerados inconstitucionales por los expertos. La Abogacía del Estado elaboró un informe que detalla hasta 104 preceptos del texto que quebrantarían la Ley Fundamental. La propuesta de Estatuto Político de la Comunidad de Euskadi, nombre oficial del plan que abandera el lehendakari, desborda en muchos apartados lo previsto en el Estatuto de Gernika, aprobado por ley orgánica en diciembre de 1979, hasta configurar algo que se aproxima, según varios especialistas, a un texto constituyente. Lo que sigue es una detallada comparación entre el articulado que plantea para Euskadi el plan Ibarretxe y lo que prevé el Estatuto.

El 'plan' atribuye a Euskadi la regulación de referendos y abre la vía a una posible secesión

PREÁMBULO

El plan Ibarretxe arranca con un preámbulo ideológico, inexistente en el Estatuto de Gernika, que fija la clave de bóveda del proyecto sobre las bases de la identidad del pueblo vasco y su derecho de autodeterminación, para concluir en la forja voluntarista de "un nuevo modelo de relación con el Estado español, basado en la libre asociación". Así, reza: "El pueblo vasco o Euskal Herria es un pueblo con identidad propia en el conjunto de los pueblos de Europa (...) que se asienta (...) en siete territorios actualmente articulados en tres ámbitos [de] dos estados". Este pueblo "tiene derecho a decidir su propio futuro (...) de conformidad con el derecho de autodeterminación de los pueblos, reconocido internacionalmente. (...) El ejercicio del derecho del pueblo vasco a decidir su (...) futuro se materializa desde el respeto al derecho [de los ciudadanos] de los diferentes ámbitos jurídico-políticos en los que actualmente se articula a ser consultados para decidir" su futuro.

Sobre esos pilares, los ciudadanos de la actual comunidad autónoma, en el ejercicio de su "voluntad democrática y en virtud del respeto y actualización" de los derechos históricos recogidos en el Estatuto de Gernika y la Constitución, manifiestan su "voluntad de formalizar un nuevo pacto político para la convivencia", que "se materializa en un nuevo modelo de relación con el Estado español, basado en la libre asociación (...)".

TÍTULO PRELIMINAR

En ambos textos es la parte dogmática (en la propuesta de Ibarretxe habría que sumar el preámbulo) que establece la constitución de la comunidad, sus límites, símbolos y los derechos y deberes fundamentales de sus habitantes.

Estatuto de Gernika: Artículos 1 al 9. El pueblo vasco "como expresión de su nacionalidad y para acceder a su autogobierno, se constituye en Comunidad Autónoma dentro del Estado español (...), de acuerdo con la Constitución y con el presente Estatuto". Su territorio queda integrado por las actuales provincias de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya, "así como la de Navarra, en el supuesto de que (...) decida su incorporación de acuerdo con (...) la disposición transitoria cuarta de la Constitución".

Los artículos 3 al 6 establecen la recuperación de las instituciones forales, la ikurriña como bandera o el euskera como lengua oficial junto con el castellano. Tendrán "la condición política de vascos quienes tengan la vecindad administrativa" en cualquier municipio de la comunidad (art. 7). Los derechos y deberes fundamentales de los ciudadanos del País Vasco son los establecidos en la Constitución, y los poderes públicos vascos, en su ámbito, deben, entre otros aspectos, velar y garantizar su ejercicio, y facilitar la participación de los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social (9).

Plan Ibarretxe: Artículos 1 al 11. Siguiendo la doctrina del preámbulo, los ciudadanos de Álava, Vizcaya y Guipúzcoa, "en el ejercicio del derecho a decidir libre y democráticamente su propio marco de organización y de relaciones políticas (...) se constituyen en una comunidad vasca libremente asociada al Estado español (...) bajo la denominación de Comunidad de Euskadi o Euskadi". Se reconoce el derecho de estos territorios y de Navarra y los tres territorios del País Vasco francés "a vincularse en un marco territorial común de relaciones", conforme a la voluntad de sus ciudadanos.

El ámbito territorial es el mismo. La propuesta amplía el capítulo simbólico y repite lo establecido sobre el euskera, dejando en manos de Euskadi la formalización de acuerdos con otros territorios vascos y comunidades para fomentar el euskera (8.5).

El artículo 4 del plan es uno de los más polémicos por la diferenciación que establece entre ciudadanía y nacionalidad vasca. Corresponde la primera a todas las personas con vecindad administrativa en Euskadi. Todos los vascos, "sin ningún tipo de discriminación, dispondrán en la Comunidad de Euskadi de los derechos y deberes que reconoce el presente Estatuto y el ordenamiento jurídico vigente". A renglón seguido (4.2) se reconoce la nacionalidad vasca "para todas las ciudadanas y ciudadanos vascos". Su adquisición, conservación, pérdida y acreditación "será regulada por una ley del Parlamento vasco que se ajustará a los mismos requisitos exigidos en las leyes del Estado para la nacionalidad española, de modo que el disfrute o acreditación indistinta de ambas será compatible (...)".

El plan Ibarretxe introduce dos nuevos artículos para tratar de las relaciones con Navarra (6) y el País Vasco francés (7). De la primera se indica que ambas comunidades podrán establecer los vínculos y relaciones que consideren más adecuadas para el bienestar de sus ciudadanos "sin más limitación que la propia voluntad de éstos". "A estos efectos", sigue, "se podrán celebrar convenios y acuerdos de cooperación entre ambas comunidades (...) incluyendo (...) la posibilidad de establecer instrumentos comunes de cooperación". El Estado respetará estos acuerdos, sin que quepa aplicar el artículo 145 de la Constitución, que prohíbe la federación de autonomías.

"Si en el futuro", vascos y navarros "deciden libremente vincularse o conformar un marco político común, se establecerá (...) el proceso de negociación entre las instituciones respectivas que articule (...) el nuevo marco de organización y de relaciones políticas con el Estado español".

Tres artículos (9 al 11) amplían la formalización de los valores del autogobierno, la titularidad de derechos y deberes y su protección por los poderes públicos. Abre la posibilidad a una ley de partidos propia (11.2).

RELACIONES CON EL ESTADO

El Título I del plan Ibarretxe (12 al 17) nace ex novo para regular el régimen de libre asociación y las garantías del autogobierno en la relación con el Estado español. El artículo 12 abunda en la definición de la libre asociación: los vascos "en el libre ejercicio de su derecho de autodeterminación y de conformidad con el respeto y actualización de los derechos históricos que contempla la (...) Constitución, acceden al autogobierno mediante un régimen singular de relación política con el Estado español, basado en la libre asociación", relación que se establece "sin perjuicio de su revisión".

Las instituciones vascas podrán convocar referendos, tanto sobre sus competencias como sobre "las relaciones que desean tener con otros territorios y comunidades vascas", con España y sus autonomías y en el ámbito internacional. Las instituciones vascas regularán por ley su ejercicio.

El artículo 13.3. abre la vía a la secesión y la independencia, partiendo, de nuevo, de la libre decisión de los vascos. Cuando éstos manifiesten, "en consulta planteada al efecto, su voluntad clara e inequívoca, sustentada en la mayoría absoluta de los votos declarados válidos, de alterar íntegra y sustancialmente el modelo y régimen de relación política con el Estado español", las instituciones vascas y españolas "se entenderán comprometidas a garantizar un proceso de negociación para establecer las nuevas condiciones (...) que permitan materializar (...)" la voluntad de los vascos.

Los artículos 14 al 16 buscan cimentar un marco de garantías jurídicas en las relaciones entre Euskadi y España. Ambas partes deberán agotar "todos los instrumentos de cooperación y de prevención de conflictos que se establecen (...) renunciando (...) al ejercicio legal unilateral de medidas coercitivas de cumplimiento obligatorio para la otra parte". Se crea una "Comisión Bilateral Euskadi-Estado" para dar cauce a esas relaciones de cooperación y se detallan (16) la composición y funciones de una nueva sala del Tribunal Constitucional configurada como "Tribunal de Conflictos Euskadi-Estado". "La impugnación por el Gobierno del Estado de las disposiciones [de] las instituciones vascas no supondrá su suspensión automática" que prevé el artículo 161.2 de la Constitución.

Finaliza el título fijando (17) el procedimiento de modificación del nuevo Estatuto, que sustituye al establecido en los artículos 46 y 47 del texto de Gernika, y sustancia que, de no alcanzarse un acuerdo en la negociación en un máximo de seis meses con las Cortes, el Parlamento vasco podrá solicitar al Gobierno de Euskadi que someta la propuesta inicial a referéndum, para luego negociar de nuevo con el Estado.

PODERES DE EUSKADI

Estatuto de Gernika: Supone todo el Título II (24 a 38). Estos poderes se ejercerán a través del Parlamento, el Gobierno y su lehendakari. Los territorios históricos conservarán y organizarán sus instituciones forales. Entre los artículos 25 y 28 se fija la potestad legislativa del Parlamento, su inviolabilidad, composición, la circunscripción electoral, el fuero de sus miembros o su marco básico de funcionamiento. Las atribuciones del Gobierno y el lehendakari, "que ostenta a la vez la más alta representación del País Vasco y la ordinaria del Estado en este territorio", se fijan en cinco artículos (29 a 33).

La Administración de Justicia (34 al 36) culmina en el Tribunal Superior y el nombramiento de magistrados, jueces y secretarios se efectuará según prevén las leyes del Poder Judicial y del CGPJ.

Se dedica un solo artículo (37) a las instituciones de los territorios históricos y un enunciado somero de sus competencias.

Plan Ibarretxe: Se desdoblan estos aspectos en los títulos II y III (18 a 31 y 32 a 37), ya que éste último detalla el régimen de relaciones y reparto de competencias entre las instituciones comunes y las forales y la previsión de aprobar una ley municipal.

Al ejercicio del poder Legislativo y el Ejecutivo se le añade el Judicial, donde figuran las mayores novedades. Respecto al Parlamento y el lehendakari, se repiten sustancialmente las previsiones del texto de Gernika, aunque algunas novedades muestran el espíritu que informa toda la propuesta de Ibarretxe: la designación de senadores ya no se hará según lo previsto en el art. 69.5 de la Constitución, sino por ley del Parlamento vasco (19.2); se amplían las garantías del fuero judicial de los parlamentarios (21); el Gobierno podrá promulgar decretos-leyes en casos "de extraordinaria y urgente necesidad" (22.6, reproduciendo casi textualmente lo establecido en el art. 86 de la Constitución para el Gobierno central); el Ejecutivo vasco se arroga el derecho de gracia (que el texto de Gernika dejaba claro en su art. 13 que corresponde íntegramente al Estado); el presidente vasco sólo asume "la más alta representación" de Euskadi.

Más polémica es la nueva organización que se da al Poder Judicial (27 a 31), que culmina en el Tribunal Superior de Justicia de Euskadi, "ante el que se agotarán las sucesivas instancias procesales, incluyendo los recursos de casación o la última instancia" en todos los órdenes. Al Supremo se le reconoce básicamente la "unificación de doctrina". El gobierno del Poder Judicial se encarga a una nueva institución llamada Consejo Judicial Vasco, "que ejercerá sus competencias y funciones en estrecha colaboración" con el CGPJ. Este nuevo Consejo designará al presidente del Superior y a su fiscal jefe y tendrá las competencias de inspección, y las correspondientes sobre secretarios, jueces, magistrados y fiscales. El art. 29 traspasa del Estado a Euskadi la organización y funcionamiento del Ministerio Fiscal.

COMPETENCIAS

Suponen el Título I del Estatuto de Gernika (10 a 23) y parte del IV del plan (38 a 54), que incluye generalidades sobre el ejercicio del poder público en Euskadi.

Estatuto de Gernika: Comienza detallando las 39 competencias exclusivas de la comunidad autónoma. A ello se añaden aquéllas sobre las que le corresponde el desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación básica del Estado (medio ambiente o pesca) o sólo la ejecución en otras 10 materias (legislación penitenciaria o laboral entre ellas). Tras hablar de las competencias de los órganos jurisdiccionales vascos, el art. 16 cede la enseñanza y el 17 crea el marco sobre el que nacería la Ertzaintza, detallando las competencias que quedan reservadas a las Fuerzas de Seguridad del Estado. Se establece (17.6) el marco en que los cuerpos estatales pueden intervenir en el mantenimiento del orden público en la comunidad.

Respecto a la Seguridad Social (18), corresponden a la comunidad autónoma "el desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación básica del Estado" y la gestión de su régimen económico.

Plan Ibarretxe: Da un giro completo a este apartado, pues establece (43.1) que corresponden a Euskadi tanto la potestad legislativa como la de ejecución de todas las políticas no atribuidas expresamente al Estado en el texto. Se reservan exclusivamente al Estado la potestad legislativa y de ejecución sobre siete materias (nacionalidad española, Defensa o moneda, entre ellas) y la legislación común en otros cinco ámbitos, incluyendo la penal, procesal, mercantil y civil, "sin perjuicio de la capacidad de las instituciones vascas para su desarrollo (...), así como para su aplicación y ejercicio de las potestades de ejecución".

Desde ahí, se detallan en nueve artículos (46 al 54) las políticas y materias que corresponden exclusivamente a Euskadi. Tras repetir aspectos previstos en el Estatuto de Gernika, se incluyen novedades como atribuir a Euskadi todo el régimen electoral, el derecho a disponer de selecciones deportivas nacionales, las instituciones penitenciarias, inmigración, la titularidad de todas las infraestructuras y obras públicas o las aguas territoriales.

A las fuerzas de seguridad del Estado se dejan "exclusivamente los servicios policiales asociados al control de las políticas (...) atribuidas al Estado con carácter exclusivo en este Estatuto" (52.2). Desaparece la previsión de que los cuerpos estatales pudiesen intervenir en el mantenimiento del orden.

Euskadi podrá "establecer y regular su ámbito sociolaboral propio" (53.1), vieja demanda de los sindicatos nacionalistas. La polémica sobre la Seguridad Social se resuelve atribuyendo (54.2) a Euskadi "la gestión del sistema público de seguridad social en su ámbito", que se ejercitará con presupuesto propio e incluirá la recaudación de las cotizaciones sociales.

ECONOMÍA Y HACIENDA

Estatuto de Gernika: Los seis arts. (40 a 45) del Título III establecen, en lo sustancial, que el País Vasco dispondrá de su propia Hacienda, se fijan los principios del régimen de Concierto (incluido el cupo que la comunidad aporta al Estado) y se detalla la estructura de los ingresos de la Hacienda General vasca, fundamentalmente por las aportaciones de las tres diputaciones.

Plan Ibarretxe: Más prolijo en su Título V (55 a 64), fija que "el Estado (...) ajustará el ejercicio de las (...) competencias que le atribuye la Constitución a lo dispuesto" en este título. El sistema de Concierto sirve para formalizar las relaciones económicas con el Estado.

Corresponden "con carácter exclusivo a las instituciones vascas la ordenación y planificación de la actividad económica y la promoción y fomento del desarrollo económico" (56.1), así como "la regulación y supervisión del sistema financiero" (57.1). Sólo el Parlamento vasco podrá reservar al sector público recursos o servicios esenciales y acordar la intervención de empresas por interés general, trasladando casi literalmente el art. 128.2 de la Constitución.

Se reserva (56.5) el derecho de las instituciones vascas a "participar en la gestión del sector público (...) estatal en su ámbito territorial" y designar, de acuerdo con el Estado, sus representantes en los organismos económicos, de control, instituciones financieras y empresas públicas estatales o de la UE con competencias e influencias sobre el ámbito vasco. Igual se predica (57.2) de las instituciones y organismos de control financiero.

Se mantiene un sistema de cupo por el que Euskadi contribuirá a financiar las políticas del Estado en su ámbito territorial.

RELACIONES EXTERNAS

Otro título (el VI, 65 a 69) nuevo del plan Ibarretxe. El Estado incorporará los compromisos derivados del nuevo Estatuto a los tratados de la UE, para "garantizar su reconocimiento y respeto" en Europa. Euskadi tendrá representación directa en los órganos de la UE y representantes de sus instituciones se integrarán en las delegaciones españolas en el Consejo de Ministros de la UE en los asuntos que afecten a sus políticas exclusivas. Euskadi será circunscripción única en las elecciones europeas (65.6).

"La formalización por [el] Gobierno español de tratados y convenios internacionales" que alteren o restrinjan las competencias del Estatuto "exigirá la autorización previa de las instituciones comunes vascas" (68.1).

DISPOSICIONES

Estatuto de Gernika: La Disposición Adicional de salvaguarda de derechos históricos del pueblo vasco antecede a nueve transitorias que marcaron el despliegue autonómico.

Plan Ibarretxe: Una Disposición Adicional para dejar claro que el nuevo Estatuto no supone la renuncia del pueblo vasco a sus derechos históricos ni al ejercicio de la autodeterminación. Otra Transitoria para que un máximo de seis meses Euskadi asuma materialmente y comience a ejercer "todas las potestades, funciones y servicios" que le corresponden. En ese plazo, una comisión de ambos gobiernos resolverá definitivamente la continuidad de los servicios públicos y el traspaso a Euskadi de los medios estatales. La falta de acuerdo "no impedirá" a Euskadi ejercer con sus recursos las competencias asumidas, sin perjuicio de reclamar luego daños al Estado.

Dos disposiciones finales: una por la que el nuevo modelo de relación con el Estado sustituirá al del Estatuto de Gernika, quedando derogadas cuantas normas se opongan al texto, cuya publicación y entrada en vigor fija la segunda.