¿Son tan importantes los votos en el Consejo Europeo?

La Conferencia Intergubernamental de Roma, del pasado mes de diciembre, debía dar su espaldarazo definitivo a la Constitución europea. Sin embargo, fracasó. Este resultado se produjo, no exclusivamente, pero sí fundamentalmente, porque el Gobierno de Aznar se opuso frontalmente al sistema de adopción de decisiones por mayoría propuesto por el proyecto de Constitución europea. De acuerdo con el proyecto constitucional, se pasaría de un sistema de votos ponderados en el Consejo (el sistema actual, en el que España tiene 27 votos y países como Alemania tienen 29) a un sistema de doble mayoría (mayoría de Estados miembros que sumen un 60% de la población de la Unión Europea). Según Aznar, con el nuevo sistema España perdía mucho peso en el seno del Consejo en relación con la fórmula de Niza, lo que justificaba su veto a la Constitución europea.

La postura de Aznar asume que los votos asignados a cada Estado miembro en el Consejo de la Unión son esenciales a la hora de determinar el resultado de las negociaciones que tienen lugar en su seno. Si esto fuera cierto, la posición del actual Gobierno en funciones sería comprensible. Pero si no fuera cierto, el empecinamiento de Aznar por bloquear el proceso constitucional comunitario hasta que no se volviera al statu quo de Niza sería criticable, además de irresponsable, por haber paralizado la negociación constitucional sobre la base de una asunción errónea.

Lo primero que hay que tener en cuenta para analizar esta cuestión es que el sistema propuesto por la Constitución europea efectivamente rebaja el poder de España en el Consejo, en lo que se refiere a la primera de las reglas antes señaladas (un Estado, un voto). Efectivamente, según esta regla, todos los Estados, cualquiera que sea su tamaño, pasan a pesar un 3,7% en una Unión a 27 miembros. España pierde, por tanto, un 4,1% de poder sobre la base de esta regla (ahora pesa un 7,8%). Sin embargo, la regla de un Estado, un voto, rebaja mucho más el peso de países como Alemania (ahora tiene un 8,4%). En realidad, con este criterio de adopción de decisiones, los únicos que ganan realmente son los países medianos y sobre todo los pequeños (por ejemplo, Luxemburgo pesa ahora un 1,1%). No obstante, también hay que indicar que con el sistema de doble mayoría esa "rebaja" de los grandes y España se ve compensada por la segunda de las reglas antes señaladas, la de la población. Fijando el umbral en el 60% de la población europea, es cierto que cualquier combinación de los tres grandes de la Unión (que incluya a Alemania) basta para bloquear la adopción de decisiones. España queda, pues, descolgada de los países grandes a la hora de bloquear; pero antes que aferrarse al statu quo, los negociadores españoles deberían haber cargado las tintas en rebajar dicho umbral (y situarlo alrededor del 55%) para ganar algo de peso: con esta fórmula, sería necesario el concurso de los cuatro grandes o de tres grandes más España (sin Alemania) para bloquear.

Sea como fuere, lo cierto es que hay que dejar bien claro que los votos en el Consejo de la Unión Europea, cuando las decisiones se toman por mayoría, no constituyen el recurso clave que asegura el éxito en una negociación en esta institución comunitaria. En este sentido, podemos diferenciar entre recursos "exógenos" y recursos "endógenos". Los exógenos son aquellos que vienen dados, que un Estado no puede cambiar: tal sería el caso de los votos. Los endógenos son aquellos que un Estado sí puede cambiar: entre ellos se encuentran la habilidad negociadora (que incluye aspectos como la paciencia en la negociación), la capacidad de crear alianzas más o menos estables con otros socios europeos, de obtener información e interpretarla correctamente, etcétera. Otro de los recursos endógenos es la cercanía a las posturas que mantienen las instituciones supranacionales (Comisión, Parlamento Europeo y Tribunal de Justicia). Pues bien, empieza a existir evidencia que permite apuntalar la hipótesis de que los recursos endógenos (sobre todo el último que he citado) son mucho más importantes que los exógenos en las negociaciones en el Consejo.

Un primer dato contribuye a clarificar la verdadera relevancia que tienen los votos en el Consejo a la hora de obtener la satisfacción de las preferencias de cada Estado miembro. Este dato es que los Estados miembro más grandes no siempre ganan las negociaciones en el seno del Consejo; antes al contrario. Por ejemplo, en el periodo que va desde el 6 de diciembre de 1993 hasta el 1 de septiembre de 1995, Alemania quedó en minoría en catorce ocasiones, solamente superada por otro Estado grande, Reino Unido (16 ocasiones), y por Holanda y Dinamarca (15 ocasiones) (European Voice, noviembre de 1995, vol. 1. nº 5, pág. 2). La toma de conciencia de situaciones similares a la descrita fue lo que movió a países como Alemania y Reino Unido a exigir la inclusión y posterior refuerzo del principio de subsidiariedad en el ordenamiento jurídico comunitario, como mecanismo de bloqueo de adopción de decisiones precisamente en situaciones en las que un Estado miembro quedara en minoría.

Por otro lado, de todos los factores endógenos que he mencionado antes, además de los obvios relativos a la capacidad negociadora, la información y su manejo, la creación de alianzas, etcétera, me interesa destacar fundamentalmente el relativo a la cercanía de las posiciones que mantengan las instituciones europeas. Esto implica que, de forma paralela a las negociaciones que se puedan desarrollar en el seno del Consejo, es fundamental que un Estado que quiera culminarlas con éxito vaya preparando el camino en las fases previas a la formulación de la propuesta de la Comisión para que ésta se acerque lo más posible a las preferencias de ese Estado. Es decir, influir en la capacidad de "agenda setter" de la Comisión es tan importante o más que tener determinados votos en el Consejo. Lo mismo ocurre en relación con el Parlamento Europeo, sobre todo cuando el proceso de adopción de decisiones es la codecisión. Es importante conseguir que el PE adopte una postura lo más cercana posible a la opción del Estado en cuestión.

Queda, por último, el Tribunal de Justicia. La litigación ante el TJ debe ser concebida como una parte indisociable de cualquier estrategia negociadora en el Consejo, y no como un compartimiento estanco de ésta. Asegurar decisiones del Tribunal de Justicia en línea con las preferencias de un Estado miembro, antes incluso de que la propia negociación en el Consejo haya empezado, puede ser un elemento clave a la hora de obtener un resultado positivo en su seno. Todo esto permite concluir que el veto de Aznar a la Constitución Europea fue un error para Europa y probablemente también para nuestro país.

Antonio Estella es profesor titular de Derecho Administrativo en la Universidad Carlos III.