Las 'matriuskas' presupuestarias españolas

En España los Presupuestos son una institución cerrada, encapsulada en un proceso complejo, opaco y tecnocrático, de comunicación del Gobierno consigo mismo. Que excluye a los ciudadanos manteniéndolos mal informados.

Debido a ello, tenemos un sistema presupuestario en el que las previsiones han perdido la credibilidad, donde se desarrolla un trabajo repetitivo, plagado de reajustes continuos, que nunca ha podido evitar los excesos del gasto. El Gobierno propaga la ilusión de que controla el gasto público cuando, en el mejor de los casos, lo que hace es ajustar la cuantía de los créditos. Sabiendo que él, a través del maquillaje y de la alquimia contable, en la fase de la ejecución, modificará las cantidades inicialmente dotadas.

La autoridad presupuestaria debe impulsar una correcta capacidad de gestión

Los problemas de las finanzas públicas no son sólo de cifras, sino de diseño institucional

Resultará imposible mantener un gasto social destacado, ya que se carece del nutriente de la fiscalidad

Por eso, pese a lo que reiteradamente afirma, la gestión presupuestaria mantiene cuantiosos volúmenes de gasto fuera de la definición de déficit. Eso hace que los Presupuestos Generales del Estado hayan dejado de ser expresión fiel de la actuación financiera pública. El déficit cero es falso y el equilibrio presupuestario no existe. ¿Cómo es posible que esto ocurra, si estamos comprometidos en la Unión Europea a cumplir el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) y aquí hemos aprobado la Ley General de Estabilidad Presupuestaria?

El problema de la claridad y de la transparencia de la información presupuestaria está acompañado de otro, el de la sostenibilidad de las políticas públicas cuando las rebajas fiscales se convierten en objetivo estratégico. Planteo esta cuestión porque, aunque no se manifieste, cuando se actúa así disminuyen los márgenes disponibles para las nuevas y para las viejas tareas. Este problema no conviene olvidarlo, puesto que corremos el riesgo de que el Presupuesto del Estado se convierta en un proceso donde se ponga en tela de juicio alguna de las obligaciones del pasado, a la vez que se cierra -a cal y canto- la admisión de las demandas actuales y de las futuras. Huellas de este recorrido se dejan ver en el movimiento secuencial que el PP viene llevando a cabo: primero reduce los ingresos y después recorta los gastos.

Desde esta implacable lógica hay que decir que resultará imposible mantener un gasto social destacado, ya que se carecerá del poderoso nutriente que proporciona la fiscalidad. Y se verán afectados aquellos derechos que los socialistas incorporamos para hacer más habitable la sociedad española. Es decir, que los derechos subjetivos que fueron derechos efectivos con el PSOE, ahora con el PP van camino de convertirse en derechos virtuales. ¿Cómo podemos evitarlo? Haciendo que la sensatez y la prudencia sean las que determinen lo que se grava, lo que se gasta, lo que se vende y lo que se toma a préstamo. Digo esto porque cuatro riesgos acechan a las cuentas públicas del Estado.

El Gobierno, recurriendo de manera abusiva a la creatividad contable, transformando operaciones de capital en operaciones financieras, lo que ha hecho es hacer trampas en su solitario. A ello añade el empeño que ha demostrado en cambiar antiguos organismos en empresas públicas, con la exclusiva finalidad de ocultar otra buena parte del déficit. Estos malabarismos ya no engañan a nadie y harán aparecer más temprano que tarde el verdadero déficit público.

El segundo riesgo procede de la política que ha aplicado desde el año 2000, impulsando una expansión presupuestaria permanente, con la que se ha desestabilizado la economía a la vez que se ha enganchado la política tributaria a la inflación.

El tercer riesgo estriba en el hecho de que el sector público estatal encuentre dificultades para la reducción de las desigualdades. Circunstancia que hay que vincular con el equilibrio fiscal entre eficacia y equidad. Pues bien, aquél ha quedado roto, en perjuicio de la equidad.

El cuarto riesgo surge del propósito que manifiesta el PP de permanecer al margen del giro que en política económica se está dando en la Unión Europea para defender las políticas públicas que contribuyan a la convergencia real, a la generación de capital humano, al avance tecnológico, a la disposición de mayores infraestructuras físicas, mejor diseño y más elevada innovación.

En este contexto, resulta decepcionante pretender hacer frente a estas carencias calcando una gran parte de los enfoques que hasta ahora han estado vigentes. Aunque sólo sea porque las reformas presupuestarias consisten en modificar las instituciones, crear nuevas formas de actuar y establecer nuevos papeles.

Desde estas reformas ha de actuarse para convertir al Presupuesto en una herramienta de acción política promotora de la buena gestión; capaz de proporcionar directrices con las que ayudar a evaluar las prioridades presupuestarias; impulsora de una nueva cultura de gestión centrada más en los resultados finales que en la formalidad de los procedimientos; conductora de un proceso que camine desde el énfasis en los recursos a otro que se fije en los resultados. Aunque sólo sea porque, hoy, más que nunca, la acción pública se valora por la capacidad que se posea para hacer, producir y prestar servicios públicos a los ciudadanos.

Para que este cambio se produzca, hay que levantar un nuevo edificio presupuestario, detentador de una organización capaz, en el que se delimiten las responsabilidades; la contabilidad esté bien ordenada, a la vez que se identifican alternativas y se resuelven los conflictos.

Nada de eso aparece en el Proyecto de Ley General Presupuestaria, ya que la inmensa mayoría del mismo se limita a aplicar viejas costumbres en lugar de definir nuevas responsabilidades. Hasta busca la solución por donde la solución no existe. Es demasiado sencillo para ser verdad, el pretender hallarla tratando de potenciar el Ministerio de Hacienda haciéndolo más poderoso, para desde él recortar épicamente la pulsación al alza del gasto público.

Pero las cosas no quedan ahí. En el Proyecto se vislumbra una percepción ahistórica de cuanto ha ocurrido en las finanzas públicas españolas. Pero no respecto de una fecha lejana. Sino respecto a un pasado inmediato. Una correcta evaluación de la marcha del gasto público entre nosotros ha de admitir que en los últimos 25 años se han llevado a cabo en España tres grandes regularizaciones presupuestarias y hoy todavía no se hace la cuarta porque, de hecho, hay dos presupuestos. La existencia de un Presupuesto ordinario es de sobra conocida, pero a éste hay que añadir otro, ubicado fuera de la política de estabilidad, situado en el ámbito de las operaciones financieras y que tiene por misión llevar a cabo fuertes políticas públicas.

Este segundo Presupuesto -la segunda matriuska- se financia con endeudamiento a largo plazo. La importancia del mismo se percibe cuando se observa la cuantía que ha adquirido. Entre 1996 y el año 2002 la dotación media se ha aproximado al billón de pesetas anuales. En estos años, además, las obligaciones reconocidas con cargo a los créditos habilitados se han situado en promedio por encima de los tres cuartos de billón y los pagos anduvieron alrededor de 720.000 millones de pesetas por ejercicio.

Desde estos pocos datos, se ve que los problemas de nuestras finanzas públicas no son sólo de cifras. Tienen mucho que ver con el diseño institucional. Por eso, a la hora de plantearse los cambios presupuestarios, el Gobierno del PP se ha equivocado en el diagnóstico, en el diseño y en el desarrollo de su reforma. Para corregir este error hay que plantear los problemas desde un enfoque distinto que impulse un cambio cualitativo en el papel que tiene que desempeñar la autoridad presupuestaria.

Ser el gran controlador, siendo muy importante, es insuficiente. El papel de la autoridad presupuestaria no puede quedar reducido a regatear a unos y a otros, en el palo del córner, tratando de cuadrar desde allí los Presupuestos. Tampoco puede limitarse, cuando se ve desbordada, a proponer modificaciones normativas que reduzcan la cuantía de los gastos.

No. La autoridad presupuestaria debe impulsar una correcta capacidad de gestión a la vez que proporciona un liderazgo. Desde él debe auspiciar el que se modifiquen los comportamientos y los estilos en la toma de decisiones. Habrá de buscar procedimientos y mecanismos que den a los organismos gestores del gasto buenas razones para ahorrar. Establecerá nuevas reglas de juego y de control.

Si un buen sistema presupuestario es aquel que puede hacer frente a los conflictos, a la vez que apoya a la estabilidad macroeconómica y mejora la prestación de los servicios públicos, he de decir que en el Proyecto de Ley General Presupuestaria no se han visto elementos de estas características. En contra de la razón política, el Gobierno ha renunciado a combinar y a equilibrar las dosis de competencia con las dosis de cooperación, tan esenciales en una Hacienda Pública moderna.

Por eso, huérfano de buenos atributos reformadores, el periplo conservador en las finanzas públicas queda jalonado por cuatro hechos fundamentales: la desfiscalización absoluta de las rentas del capital y la sobreimposición en las rentas de trabajo; la huida del presupuesto de volúmenes cuantiosos de gasto público, que hacen posible el que tengamos de hecho dos presupuestos. Como en tiempos de Primo de Rivera. Un proceso de privatizaciones donde se hace realidad la expresión "Dentelladas de tiburón, de las que te arrancan un pie, en el despacho de un notario" (Manuel Vicent). Y, por último, un creciente y persistente endeudamiento del Estado, que no es otra cosa que la externalización de una idea que Aznar quiere vender en la UE, y que por mucho que la busca en el laberinto de la sociedad española, no la encuentra: el déficit cero.

Francisco Fernández Marugán es diputado del PSOE por Badajoz y ponente del Proyecto de Ley General Presupuestaria