Por fin una ley para la televisión

Desde la campaña electoral en la que Kennedy consiguió alzarse con la victoria en las elecciones presidenciales en EE UU, la televisión ha protagonizado muchos de los momentos más significativos de la vida pública en las democracias occidentales.

En España, el nacimiento de la televisión supuso la aparición de un servicio público férreamente controlado por el Estado. Al conceptuarse como tal, servicio público esencial, la gran mayoría de las normas que regulan el más influyente de todos los medios de comunicación están impregnadas de un clarísimo sentido intervencionista que apenas si ha dejado espacio para un mayor desarrollo empresarial y social de la televisión. Lo que podría haber sido un fructífero pluralismo multicolor de ofertas y canales, se ha quedado en un paupérrimo panorama audiovisual final y selectivamente enriquecido por el satélite y el cable, cuya fuerza expansiva no ha conseguido frenar ningún Gobierno. Ha sido, esa, al final una victoria de la tecnología sobre el derecho.

"La televisión es el medio de comunicación por excelencia al que resulta difícil renunciar"

La tesis intervencionista siempre ha tenido, en España, un importante respaldo por parte del Tribunal Constitucional sobre la base de las supuestas limitaciones técnicas. El argumento de la escasez del espectro radioeléctrico sirvió para salvar, por la mínima, la ley de televisiones privadas, monumento a la tibieza liberalizadora.

Desde los años ochenta un ramillete de mas de treinta normas (entre leyes y reglamentos) dibujan un laberíntico entramado legal para lo que cada ciudadano percibe como una realidad única frente al televisor: todos nos sentamos frente a una televisión y un mando a distancia. La historia legislativa española en materia audiovisual es tan compleja como el propio sector que regula. Televisiones de ámbito nacional, autonómico y local. Televisiones con gestión pública y privada. Diferentes sistemas técnicos de difusión y tecnologías diferentes, analógica y digital. Cable y satélite.

A día de hoy, la norma fundamental sigue siendo la Ley de 10 de enero de 1980, que aprueba el Estatuto de la Radio y la Televisión. Consagra dicha ley la idea de la televisión como servicio público esencial y marca el desarrollo posterior de las reglas de juego en materia audiovisual en España. En diciembre de 1983 se aprueba la Ley 46/1983, reguladora del Tercer Canal con la pretensión de satisfacer la demanda que desde algunas comunidades autónomas se hacía al Estado central respecto al derecho de estas entidades a gestionar su propio servicio público de televisión. Cuatro años más tarde, en 1987, se aprueba la Ley de Ordenación de las Telecomunicaciones para poner un cierto orden en los medios técnicos de difusión de las comunicaciones y que, por lo tanto, afecta a la televisión.

La presión social y la necesidad de crear un mercado de la televisión tuvo como consecuencia la decisión por parte del entonces Gobierno del PSOE, de otorgar tres concesiones de televisión de cobertura nacional gestionadas por empresas privadas. La famosa Ley 10/1988 de Regulación de la Televisión Privada, limitaba a tres las concesiones administrativas para la regulación indirecta del servicio público de televisión.

Desde muy pronto, la norma se mostró claramente insuficiente para cubrir las expectativas de un sector en plena ebullición, en un ambiente en el que ya se empezaba a vislumbrar las posibilidades de otras tecnologías, el cable y el satélite, que amenazaban con romper los principios que hasta ese momento habían regido el mundo de lo audiovisual en España.

La Ley 42/1995 de las Telecomunicaciones por Cable consagraba la existencia de un nuevo operador de infraestructuras de comunicaciones capaz de llevar imágenes y sonido a cualquier sitio y sin apenas limitación de capacidad de transmisión. Era un disparo directo contra la línea de flotación de los que siempre argumentaban que la escasez del espectro hacía inviable la existencia de más de tres canales de televisión de gestión privada. En el Preámbulo de la Ley de Televisión Privada se mantenía que las limitaciones técnicas existentes aconsejaban fijar el número de concesiones en tres. En la actualidad nadie puede defender con verdaderos argumentos esas limitaciones. La Ley 37/1995 de Telecomunicaciones por Satélite fue la primera norma que abandono la publicatio de la televisión, su consideración como servicio público. Finalmente, la Ley 41/1995, de 22 de diciembre, de Televisión Local por Ondas Terrestres, terminaba de añadir más confusión a la ya de por si compleja estructura legal del servicio de televisión al crear un espacio de absoluta inseguridad jurídica en un momento en el que empezaban a proliferar las emisoras locales de televisión. No existía entonces el necesario marco legal y el que se creó con la nueva Ley era de casi imposible aplicación pues no resolvía la espinosa cuestión de la asignación de espectro para poder emitir la señal.

A nadie se le escapa la extraordinaria dimensión política del tema que nos ocupa. La televisión es el medio de comunicación por excelencia en todas las sociedades desarrolladas y su influencia es un bien muy preciado al que resulta difícil renunciar. Una ley moderna, como podría llegar a ser el actual proyecto de ley, exige salvaguardar la pluralidad informativa, así como la posibilidad de poner cierto orden en la maraña normativa que regula este medio. El futuro texto legal deberá unificar, clarificar y dar confianza a propios y extraños en un sector que nunca dejará de estar en el punto de mira de una sociedad democrática donde el peso de la opinión pública se hace sentir día a día y la televisión es, a la vez, testigo y protagonista de su cotidiana conformación.

El Anteproyecto de Ley General de la Radio y Televisión, que hoy aprueba el Consejo de Ministros, pretende refundir en una sola ley la mayor parte de la normativa actual en materia audiovisual. La nueva norma deja de considerar el servicio de radio y televisión como público y somete estas actividades a un régimen de autorizaciones manteniendo la concesión sólo para aquellos casos en los que sea necesario el uso del espectro radioeléctrico. Este hecho junto con la inmediata reforma de la Ley General de Telecomunicaciones afianza el proceso de liberalización de las comunicaciones en nuestro país en un nivel apenas creíble hace sólo diez años. Las autorizaciones se otorgan por tiempo indefinido y las licencias, en su caso, tendrán una duración de diez años con posibilidad de renovación, siendo este el mismo régimen ya aplicable en el ámbito de la actual Ley de Televisión Privada.

Sólo Radio Televisión Española (TVE1 y La 2) permanecerá sujeta a lo dispuesto en el Estatuto de 1980. El grave problema de la deuda del ente público así como la cuestión de su doble vía de financiación mediante publicidad y a través de los presupuestos generales del Estado tendrá que ser tratado más adelante. Este asunto posiblemente obligue al Gobierno, a éste o al que haya de sucederle, a llegar a un acuerdo, lo más amplio posible, con varias fuerzas parlamentarias. Es ésta una cuestión de suma importancia en la que los partidos políticos deberían emplearse a fondo. La distorsión que el sistema de doble financiación ocasiona solo tiene una solución posible: asunción del déficit actual por el Estado de la forma más conveniente y mantenimiento de un único canal subvencionado con fondos públicos, que opere fuera del tradicional circuito de la publicidad y apueste por una programación ajena a la disciplina del mercado de las audiencias. Modelos como el alemán, el inglés o el norteamericano presentan un abanico suficiente de posibilidades.

Respecto a los canales autonómicos el Anteproyecto pretende que sean las Comunidades Autónomas las que, mediante ley, determinen el modelo de gestión, directo o indirecto, de los terceros canales.

Serán también las entidades locales las encargadas de determinar el modelo de gestión de los canales municipales que podrán ser de titularidad municipal o privada. Es novedoso y destacable el hecho de que se vaya a permitir ahora la emisión en cadena por parte de las televisiones locales aunque de forma limitada, cinco horas al día y veinticinco horas semanales. La actual Ley de Televisiones Locales prohíbe terminantemente la emisión en cadena dificultando de forma innecesaria el desarrollo de este importante sector de la televisión. La legislación de hoy es del todo ilógica, por varios motivos y por la combinación de todos ellos resulta sencillamente inaplicada. La actual propuesta parece más que sensata. Unas horas de programación local, en franja determinada, que es precisamente la que ya utilizan las televisiones locales para ofrecer una programación estrictamente local, y el resto de libre configuración por parte de cada operador, sin prohibir la programación en cadena, que crea economías de escala y hace posible una televisión local de cierta calidad. En este campo, además, es necesario que en el transcurso del itinerario parlamentario de la ley se aborde la importante cuestión de la prohibición, hoy recogida en el borrador de proyecto de ley, de que los titulares de televisiones de ámbito nacional posean o exploten televisiones locales. Es ésta una exigencia absurda e inútil que sólo conduciría a la pauperización de la televisión local que, como la radio y la prensa local, necesita de sinergias verticales y horizontales para prestar un servicio de calidad. No es así como se garantizan la pluralidad informativa y la concurrencia empresarial en este mercado ya de por sí excesivamente atomizado y trufado de empresarios que desprecian el mundo de la información y concentran su actividad en el fraude de los servicios de tarificación adicional (los famosos números 906) y otros negocios dispares.

El Anteproyecto distingue entre los editores de canales de televisión, los operadores de televisión y los operadores de infraestructuras de telecomunicaciones, que se rigen por la Ley General de Telecomunicaciones. Se prevé también en el Anteproyecto la creación de la Comisión del Mercado Audiovisual y de las Telecomunicaciones cuyo fin es supervisar las obligaciones de los operadores, velar por el mantenimiento de la pluralismo y la transparencia en los medios y defender los derechos de los telespectadores y usuarios.

El Anteproyecto de Ley General de la Radio y la Televisión se presenta en el contexto de un fulminante desarrollo tecnológico en el que el uso del espectro es cada vez más eficiente gracias a las nuevas tecnologías y a la digitalización. Este hecho hace que sea perfectamente posible un mayor y mejor uso de ese recurso escaso y su puesta a disposición de un mayor y más plural conjunto de medios.

Estamos, en definitiva, ante una oportunidad histórica para un sector que, sin ser especialmente relevante en cuanto a su dimensión empresarial o económica, si ejerce una notabilísima influencia en el cuerpo social y en el propia mecánica de todo sistema democrático. Competencia y pluralismo quedarán más garantizadas si a lo largo de su tramitación parlamentaria la futura ley elimina algunas restricciones innecesarias, como la participación simultánea en televisiones estatales y locales. Si además se abandona la incomprensible, por no demandada por la sociedad, exigencia del apagón analógico a fecha fija, se adopta, como aparece en el texto, un modelo razonable de emisión en cadena -con limitaciones- para las televisiones locales, se garantiza la posible explotación privada de la televisión autonómica y se abandona definitivamente la obsoleta definición de la televisión como servicio público esencial, se habrá dado un paso de gigante en la modernización del mercado audiovisual español.

Es cierto que no resulta fácil para ningún gobierno atajar una cuestión tan espinosa como la audiovisual, pero también lo es la perentoria necesidad de afrontar lo que ya es una inaplazable reforma de la regulación de la televisión en España, el único obstáculo verdadero para una televisión rica y plural en un país dotado de un parque universal de receptores y un vigoroso mercado publicitario. Si el gobierno consigue el consenso de las principales fuerzas políticas de la oposición, especialmente del PSOE, tiene ante sí una baza política de primer orden y un servicio a España del que seguro podrá obtener suficiente rédito en los años venideros.