La "segunda" resolución: ¿hacia una guerra ilegal?

El triángulo George Bush / Tony Blair / José María Aznar ha presentado al Consejo de Seguridad (CS) de la ONU una propuesta de "segunda" resolución sobre Irak con la que pretende legalizar la intervención militar. Más acá de lo político y de lo moral, ¿constituye una base jurídica sólida para el ataque? ¿O es endeble?

La incógnita originaria de la iniciativa radica en el papel vicario -mero sancionador de su voluntad previa- que otorgan a la ONU sus patrocinadores. Por activa y por pasiva, han anunciado que irán a la guerra "con o sin" su apoyo; o, alternativamente, considerando suficiente base la anterior resolución, la 1.441. Que es bastante ambigua y, por tanto, interpretable; aunque en materia de sanciones debería trasponerse al orden internacional el carácter restrictivo y garantista de los ordenamientos penales nacionales.

Pero la legalización internacional del uso de la fuerza -que se establece como excepción a la norma: el arreglo pacífico de las diferencias- es competencia de ese foro, salvo en legítima defensa, que debe también ser validada ex post en Nueva York. Si el Consejo no aprueba su propuesta, la guerra quedará fuera de la ley, porque es el órgano legitimado, en el actual ordenamiento jurídico internacional -imperfecto, pero el existente- para ampararla. ¿Y si la aprobase?

Los puntos jurídicamente más discutibles del texto publicado son, a tenor de la propia jurisprudencia del CS, cuatro:

1. Cooperación o desacato

El triángulo arguye que Bagdad ha presentado "falsas declaraciones y omisiones" a las inspecciones reforzadas por la 1.441, y no "cooperado plenamente" en su ejecución.

Lo mismo hacen otras de las 17 resoluciones dictadas desde la guerra del Golfo (ver resumen de las principales en información adjunta). Pero no concluyen en un mandato (o autorización) de intervenir. La única que lo hizo es la que dio luz verde a la guerra del Golfo, la 678, tras calificar de "abierto desacato" al CS la desobediencia a su orden de retirada de Kuwait.

Falta de cooperación plena no equivale, pues, a desacato. Los críticos subrayan que cooperación "no plena" sugiere cooperación parcial, y que la lógica induce a completar esta última.

2. Última oportunidad

"Irak no ha aprovechado la última oportunidad" de la 1.441, reza la propuesta. ¿Cuándo vence la última? Con más presión y más continuada en el tiempo, la dictadura iraquí puede doblegarse. Juristas y moralistas convienen en que es "la última" cuando las alternativas pacíficas carecen de viabilidad.

3. "Todos los medios"

La propuesta concluye en que el CS "decide seguir ocupándose del problema". Es una cláusula de continuidad, reiterada como conclusión en las resoluciones de trámite. En este caso, es también un recurso para eludir el ultimátum y sortear así a la mayoría contraria encabezada por Francia. Pero las trascendentales, que versan sobre la paz y la guerra, añaden más contundencia.

Así, en la era de la gobalización el CS sólo ha refrendado dos intervenciones militares (el Golfo y Afganistán) y otra ex post (Kosovo, una acción regional legitimada indirectamente por la UE y la OTAN, y reclamada por una opinión europea prácticamente unánime desde la guerra de Bosnia). En ambos casos, se autorizó expresamente a los miembros de la ONU a utilizar "todos los medios necesarios" (678: Golfo) o "tomar todas las medidas que sean necesarias" (1368: Afganistán) para restablecer la legalidad o "responder a los ataques terroristas". Ambas fórmulas, aunque constituyen un eufemismo del "uso de la fuerza", que púdicamente ni siquiera se explicita en la Carta de NN UU, son contundentes.

La propuesta destaca "la amenaza que representa" la proliferación de armas bajo el tirano Sadam (sospecha más que verosímil, aunque aún sin categoría de prueba). Pero contra sólo amenazas no se arman guerras, al menos según la doctrina establecida de la ONU. El CS no autorizó el bombardeo de Jartum en 1998, por lo que se reputaba "amenaza" y resultó una mera fábrica de fármacos. Y el artículo 39 de la Carta (que abre el capítulo VII, el que contempla las sanciones y el uso de la fuerza) se refiere a amenazas muy graves, al equipararlas al "quebrantamiento de la paz" y al "acto de agresión". Y sólo permite el uso de la fuerza (artículo 42) si las sanciones no militares (del 41) "pueden ser inadecuadas o han demostrado serlo". La propuesta no menciona el presunto agotamiento de las retorsiones comerciales, diplomáticas o de comunicación.

4. El encadenamiento

El argumento capital del belicismo implícito en la propuesta consiste en que estamos ante una mera continuación de la guerra del Golfo. Y que, por "encadenamiento", sigue vigente la 687: como Irak incumple, se puede suspender el alto el fuego condicionado que se acordó en 1991. Políticamente, han pasado muchas cosas en 12 años, no todas rectilíneas. Jurídicamente, sólo el CS es el sujeto legitimado para suspender aquel alto el fuego, porque fue quien lo dictó. Quien se atreva a suplantarlo, corre el riesgo de situarse fuera de la ley.

Pero hay más. El engarce entre la 1.441 y la 687 es válido para las obligaciones de desarme de Sadam, siempre reiteradas en 17 resoluciones: debe cumplir. Pero no lo es para romper el alto el fuego por la comunidad internacional de 1991, porque su condicionalidad ya no se adecua -a no ser que se explicite lo contrario- a la situación concreta actual. La 687 no indica explícitamente que, en caso de incumplimiento de Irak, se deba o pueda producir la consecuencia de una respuesta determinada. Y 12 años no han pasado en vano, han plasmado hechos relevantes en lo jurídico, que rompen la cláusula de la permanencia de las circunstancias (rebus sic stantibus):

- A la expulsión de los inspectores en 1998 no le siguió un bombardeo. Si, entonces, no, ¿por qué ahora sí?

- Irak ha destruido buena parte de su arsenal tras centenares de inspecciones.

- El comercio, limitado, y la diplomacia se han restablecido progresivamente. Hasta el punto de que la 1.284 (de hace sólo tres años) preveía un eventual fin de las restricciones comerciales.

- La propia 1.441 establece una inspección reforzada, de la que, parece, aún no se han extraído todos los frutos.

En suma: invadir Irak con este bagaje equivaldría a retorcer la legalidad internacional. Quizá a enterrarla.