El Tribunal de Justicia y la reforma institucional de la Unión Europea
El Tribunal de Justicia es probablemente la más discreta y la peor conocida de las instituciones de la Unión Europea. Sólo de vez en cuando adquiere cierta notoriedad, cuando alguna de sus sentencias afecta a temas especialmente espectaculares o controvertidos. Es frecuente que, cuando se trata de la reforma institucional de la UE, el debate se centre en las instituciones políticas (Parlamento, Consejo, Comisión) y se olvide la existencia de una institución judicial. Pero lo cierto es que el tribunal también necesita de reformas, aunque sus problemas son muy diferentes de los de las instituciones políticas.¿Cuáles son los problemas del tribunal? Desde la perspectiva de la ampliación se plantea, como para otras instituciones, la cuestión del número de miembros, es decir, si se puede mantener la práctica de fijar el número de jueces en función del número de Estados miembros. El Tribunal, sin tomar posición sobre este delicado problema político, ha llamado la atención sobre el riesgo de que un aumento importante del número de jueces pudiera tener como resultado que el pleno del tribunal atravesara la frontera invisible que separa a un órgano jurisdiccional colegiado de una asamblea deliberante y de que, al ser juzgados en sala la mayoría de los asuntos, se pusiera en peligro la coherencia de la jurisprudencia señalando, no obstante, que las ventajas de una limitación del número de jueces han de ser ponderadas con las que ofrece la representación de todos los sistemas jurídicos nacionales para la legitimidad del tribunal y la aceptación de sus resoluciones.
Ahora bien, el problema fundamental, que es la base de todos los demás, es de orden cuantitativo: el aumento del número de asuntos. Desde este punto de vista, los problemas del Tribunal de Justicia no son excepcionales. En el fondo, son una manifestación a escala comunitaria de un problema que aqueja a los tribunales nacionales.
Conviene recordar que las competencias del Tribunal de Justicia incluyen -básicamente y sin entrar en detalles técnicos- tres grandes aspectos: el control de la legalidad de la acción de las instituciones europeas, el control del cumplimiento de sus obligaciones por los estados miembros, a través de procesos por incumplimiento, y la llamada competencia prejudicial, pieza clave de la aplicación judicial del derecho comunitario europeo.
No hay que olvidar que son los tribunales nacionales los jueces ordinarios de derecho comunitario, encargados de aplicarlo en su ámbito competencial y de tutelar los derechos que el derecho comunitario otorga a los ciudadanos. Los jueces y tribunales nacionales tienen un importante sistema de comunicación con el Tribunal de Justicia: las llamadas cuestiones prejudiciales, que les permiten solicitar del Tribunal de Justicia un pronunciamiento sobre la interpretación de las normas del derecho comunitario o sobre la validez de los actos de las instituciones comunitarias.
Para ejercer éstas y otras competencias, se creó inicialmente un único Tribunal de Justicia. El considerable aumento de asuntos dio lugar a finales de los años ochenta a la creación de un Tribunal de Primera Instancia, al cual se ha transferido progresivamente la competencia para conocer el conjunto de recursos directos planteados por los particulares (personas físicas y jurídicas), sin perjuicio de un recurso de casación ante el Tribunal de Justicia. Estos recursos dan lugar a litigios de envergadura económica, entre los que tienen notoriedad los relativos a las decisiones de la Comisión en materia de competencia, decisiones que, como es sabido, en algunos casos imponen importantes sanciones económicas a las empresas o deciden sobre la legalidad de las ayudas públicas que reciben.
Lo que más nos preocupa es la amenaza de que la situación pueda deteriorarse gravemente, en detrimento de la efectividad de la justicia y de la confianza de los justiciables. En este contexto debo mencionar un aspecto de la mayor importancia: la necesidad de asignar al tribunal los recursos presupuestarios indispensables para llevar a cabo sus funciones. La insuficiencia de recursos en el servicio de traducción es particularmente crítica.
Parece claro que la tendencia al aumento va a continuar. Por una parte, los tratados de Maastricht y Amsterdam han atribuido al Tribunal de Justica nuevas competencias (entre otras, en relación con la unión económica y monetaria, el asilo y la política de inmigración) cuyas consecuencias apenas se han hecho sentir. A esto se añade el contencioso relativo a la marca comunitaria, cuyo registro se efectúa en la Oficina de Marcas, establecida en Alicante, cuyas decisiones pueden ser recurridas ante el Tribunal de Primera Instancia. Este contencioso dará lugar a varios cientos de asuntos por año. Por otra, ya están previstas nuevas ampliaciones de la UE, que elevarán considerablemente el número de estados miembros.
El Tribunal de Justicia y el Tribunal de Primera Instancia han desarrollado conjuntamente un proceso de reflexión, cuyo primer fruto fue un Documento de reflexión sobre el futuro del sistema jurisdiccional de la Unión Europea, presentado al Consejo de Ministros de Justicia en mayo de 1999. Más recientemente, el Tribunal de Justicia y el Tribunal de Primera Instancia han realizado propuestas de modificación del Tratado, dirigidas a la Conferencia Intergubernamental.
Se trata de habilitar al Consejo para adoptar decisiones con el fin de adaptar las reglas vigentes a las nuevas necesidades, ya sea condicionando la interposición del recurso de casación a la presentación de una solicitud previa sobre la que el Tribunal de Justicia resolvería sin procedimiento contradictorio, sistema de filtrado que conocen los ordenamientos de distintos países; ya sea creando instancias de recurso que conozcan de ciertas categorías de litigios antes de que lleguen al Tribunal de Primera Instancia. Esta segunda posibilidad podría preverse para los litigios de los funcionarios comunitarios, que son una parte importante del contencioso al que tiene que hacer frente el Tribunal de Primera Instancia.
El Tribunal de Justicia solicita autonomía para la adopción y modificación de sus normas de procedimiento, como tienen algunos tribunales nacionales e internacionales, entre otros el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Debe ser posible que la aprobación por el Consejo requiera solamente la mayoría simple o cualificada. Todos estamos de acuerdo en que hay cosas más importantes que las disposiciones del reglamento de procedimiento del Tribunal de Justicia que en la UE se deciden por mayoría. La exigencia de unanimidad parece desproporcionada.
Hay que subrayar, además, que las reformas propuestas no agotan la reflexión sobre el futuro de la función judicial en la UE. El Documento de 1999 contiene ya algunas pistas para esta reflexión futura. El problema esencial será el de la necesidad de reformar, incluso radicalmente, el sistema de las cuestiones prejudiciales, si, como es de temer, la capacidad del tribunal en el marco del sistema actual se ve desbordada por el número de asuntos.
La UE debe enfrentarse a nuevos desafíos: una ampliación de un alcance sin precedentes, el desarrollo de una Europa a varias velocidades, la afirmación de una política de defensa común, el euro, la globalización... Es esencial que la próxima Conferencia Intergubernamental realice reformas para hacer posible el funcionamiento de un sistema judicial que, conservando sus rasgos fundamentales, se adapte a las nuevas circunstancias y tenga los medios para seguir garantizando una Comunidad de derecho.
Gil Carlos Rodríguez Iglesias es presidente del Tribunal de Justicia de la UE.
