¿Debería haber sido más restrictivo el Presupuesto de 1999?

El Gobierno acaba de enviar a la Comisión Europea el primer Programa de Estabilidad para cumplir con lo establecido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento adoptado en el Consejo Europeo de Amsterdam de junio de 1997, en la declaración del Consejo Ecofín de 1 de mayo y en lo acordado en el Ecofín el 12 de octubre de 1998.En dicho programa, establece unos objetivos presupuestarios a medio plazo para el periodo 1999-2002, tanto para el déficit público como para la deuda pública, ambos en porcentaje del PIB. El Gobierno ha fijado una reducción del déficit del total de las administraciones públicas, en términos de Contabilidad Nacional, que pasará del -1,9% en 1998 al -1,6% en 1999; del -1,0% en el año 2000 al -0,4% en el 2001, y, finalmente, a un superávit del 0,1% en el año 2002. La deuda pública en el PIB pasará del 67,4% en 1998 al 66,4 en 1999; del 64,3% en el 2000 al 61,9% en el 2001, y 59,3% en el 2002. Es decir, en el 2002 se cumplen los criterios para el déficit.

Los fundamentos económico-políticos del Pacto de Estabilidad son claros. En primer lugar, los países que querían entrar en el euro estaban dispuestos a hacer un gran esfuerzo para cumplir lo fijado en Maastricht, ya que la sanción en caso de no cumplir el 3% de déficit en porcentaje del PIB era muy dura, quedarse fuera de la Unión Monetaria. Sin embargo, una vez dentro, los incentivos para mantener el proceso de reducción del déficit podrían desaparecer y la laxitud fiscal aumentar, ya que la expulsión de la Unión Monetaria no está prevista en el tratado.

En segundo lugar, la única manera de que el Banco Central Europeo pueda hacer una política monetaria equilibrada y que pueda seguir reduciendo los tipos ante la desaceleración del crecimiento europeo, es que los países miembros mejoren sus cuentas públicas y eviten que la política monetaria tenga que continuar siendo excesivamente restrictiva para compensar la expansión del gasto.

En tercer lugar, la única manera de que la política presupuestaria pueda cumplir su objetivo de suavizar las fluctuaciones de la actividad económica es que haya margen para que los llamados "estabilizadores automáticos" puedan funcionar en las fases de expansión y de recesión. La experiencia española de los últimos 20 años muestra que los estabilizadores no han podido funcionar ya que los déficit eran tan elevados que no podían aumentar suficientemente para suavizar los periodos de recesión y tampoco se reducían lo debido en los periodos de expansión para que éstos fuesen menos desequilibrados. El resultado ha sido una alta volatilidad y un desequilibrio en el crecimiento. De ahí que el Pacto de Estabilidad proponga que los déficit de los Once se reduzcan a una situación cercana al equilibrio o alcancen un superávit, para que no superen el 3% de déficit cuando haya recesión.

El Programa español cumple con dicho plan. Ahora bien, ¿cómo consigue que lleguen las cuentas públicas a equilibrarse? Plantea dos escenarios. En el primero, llamado "central" o normal, la economía española crece, de media, entre el año 1999 y el año 2002, un 3,43% anual. En este escenario se alcanza un superávit del 0,1% del PIB en el año 2002. El segundo, llamado de "crecimiento reducido", se basa en un aumento medio anual del PIB, entre 1999 y 2002, del 2,75%. En este caso, se llega al año 2002 con un déficit presupuestario del 0,7% del PIB.

En ambos escenarios se cumple el pacto ya que la interpretación que se ha dado por el Ecofín a la expresión "cercana al equilibrio o en superávit" es que el saldo presupuestario puede situarse en superávit o bien entre el equilibrio y el -1% de déficit. Esta interpretación proviene de una serie de estudios que encargó la Comisión Europea en los que se demostraba que, como entre el periodo 1960 y 1997, el output gap más negativo que ha sufrido la UE ha sido del 4% y la sensibilidad del presupuesto al ciclo económico no se estima que varíe en los próximos años, bastaba con que la media del saldo presupuestario de los países de la UE se situase entre el 0 y el -1% del PIB para cumplir con el pacto. El output gap mide la diferencia que hay en cada país entre su tasa de crecimiento potencial y su tasa de crecimiento real. Ahora bien, no hay que olvidar que el Pacto de Estabilidad, al introducir el concepto de "saldo presupuestario ajustado por el ciclo", que es una clara mejora respecto del tratado, también introduce la especificidad de cada país. En España, la volatilidad del ciclo a lo largo de los últimos 25 años ha sido la mayor de los 11 miembros de la Unión Monetaria, es decir, la economía española ha tendido a crecer mucho más y de manera más desequilibrada que la media europea en las fases de expansión y mucho menos en los periodos de recesión. A menos que cambie esta conducta del crecimiento español, la próxima recesión podría ser más grave y prolongada en nuestro caso, con lo que sería más difícil cumplir con los límites del pacto. Dichos límites establecen que en caso de un crecimiento negativo del 0,75% no se puede pasar del 3% de déficit presupuestario en porcentaje del PIB y que sólo se podría pasar de dicho 3%, temporalmente, si la recesión es del 2%, lo que se considera como una "situación excepcional", por lo que tiene que volverse a un déficit menor del 3% en el año siguiente al que se dé la recesión. Es decir, hay que tomar medidas excepcionales para reducirlo y evitar recibir sanciones que empeorarían más la situación deficitaria.

La situación española en cuanto a la sensibilidad del presupuesto al ciclo es relativamente mejor ya que Suecia, Holanda y Finlandia son las que tienen una mayor sensibilidad o elasticidad que alcanza el 0,9%, el 0,8% y el 0,7% respectivamente. Es decir, que por cada punto de deterioro del output gap respecto del crecimiento potencial, el déficit aumenta el 0,9%, el 0,8% y el 0,7% en porcentaje del PIB en los tres países. España se encuentra con una elasticidad del 0,5%, por debajo de la media. Dicha diferente sensibilidad depende de los ingresos. Aquellos países que tienen mayor presión fiscal en porcentaje del PIB y que tienen impuestos más progresivos son los que sufren una mayor caída de ingresos fiscales en fase de recesión.

Con esto quiero decir que, aunque la interpretación de la expresión "cercana al equilibrio" signifique entre el 0 y el -1% para la media de la UE, no sirve para el caso de Holanda y Finlandia, por tener una mayor plasticidad del presupuesto a la situación cíclica, ni para el caso de España, por tener una mayor volatilidad del ciclo. La interpretación correcta debería ser "cero o superávit".

Pues bien, España, de acuerdo siempre con dicho programa, sólo alcanza superávit en el 2002, bajo una tasa de crecimiento que, aunque se considera normal, es bastante elevada en relación a la media de los últimos 28 años. En dicho periodo, es decir, desde 1971 a 1998, ambos inclusive, el crecimiento medio español ha sido del 2,9% real anual, lo que coincide mucho más con el escenario de crecimiento reducido para los próximos años, del 2,7% anual, que con el considerado como normal, del 3,4% anual. Si tenemos en cuenta que el crecimiento europeo ha empezado a desacelerarse ya en la segunda mitad de 1998 y va a continuar haciéndolo en 1999, parece más cauto considerar el escenario de crecimiento reducido.

Si el escenario más realista de crecimiento es el del 2,7%, lo lógico es que la reducción del déficit en el Presupuesto de 1999 debería haber sido mayor que la propuesta. La reducción del déficit en sólo dos décimas de PIB, pasando del 1,8% en 1998 al 1,6% en 1999 no va a permitir llegar al equilibrio en el 2002, lo que sería deseable para una economía como la española que parte con un paro que, aunque se ha reducido con gran éxito en los dos últimos años, va a ser cada vez más difícil de reducir a dicho ritmo en los próximos años.

Una tasa de paro del 17,1% a finales de 1999, lo que supondría otra reducción de 1,7 puntos frente a 1998, aparte de difícil de alcanzar, es una tasa muy elevada que supone, desde el punto de vista presupuestario, menores ingresos y mayores gastos que en el resto de los países de la Unión Monetaria.

Espero que la tradicional prudencia presupuestaria que Rodrigo Rato ha mostrado permita que haya contado con cierta holgura o con alguna carta bajo la manga que no conocemos y que, a fines de 1999, los resultados de reducción del déficit sean mayores de los previstos en el Presupuesto, consiguiendo así un más margen de maniobra de cara a tiempos peores. A modo de ejemplo, existe todavía un margen de reducción del déficit de cerca de un billón de pesetas debido, solamente, a los efectos de la caída de tipos sobre la deuda no renovada. Habría que aprovechar esos menores gastos financieros para reducir el déficit en 1999 muy por debajo del 1,6% del PIB.

Guillermo de la Dehesa es vicepresidente del Centre for Economic Policy Research (CEPR).