De la selva normativa al Estatuto de la Función Pública

Hablar en enero de 1998, 19 años después de la promulgación de la Constitución de un proyecto de Estatuto de la Función Pública, puede llevar a alguno a pensar que tal estatuto no existe en la actualidad y que la función pública española se rige todavía por normas preconstitucionales. La realidad es, sin embargo, muy distinta, sin perjuicio de que perviva el anacronismo de la vigencia de una parte de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964.Lo cierto es que, aunque de manera dispersa, fragmentada y dilatada, a lo largo de 13 años se ha ido conformando un determinado modelo estatutario en cumplimiento del artículo 103.3 de la CE, como resultado de una profusa utilización por el Estado de su artículo 149.1.18, dictando una serie de leyes como son la 30/84 (medidas) y sus dos importantes modificaciones, las 23/88 y 22/93; la Ley 53/84 (incompatibilidades); la Ley 7/85 (régimen local), y las leyes 9/87, 7/90 y 18/94 (representación y negociación). No hay que olvidar la también profusa jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre las bases del régimen estatutario de los funcionarios.

Interesa resaltar este hecho porque, de no ser conscientes de la existencia de toda esta legislación, que configura, si no un estatuto en sentido estricto, sí un modelo estatutario con sus virtudes y defectos, podemos incurrir en graves errores al aproximarnos al debate hablado y escrito sobre el proyecto de Estatuto de la Función Pública. Máxime cuando esta materia siempre se utiliza, lamentablemente, como arma arrojadiza entre los partidos políticos del arco parlamentario para acusarse unos a otros del uso patrimonialista que hacen de la función pública, cuando no de politización y clientelismo.

Para ir centrando ante el lector cuáles son las pretensiones esenciales de CCOO a conseguir en el Estatuto de la Función Pública que se ha venido negociando a lo largo de los últimos nueve meses entre diferentes interlocutores (Gobierno, CCAA, federaciones de municipios y provincias, sindicatos y partidos políticos), me referiré a los dos rasgos más negativos del actual modelo estatutario, que son los que han de superarse en la futura ley.

De un lado está la imposición que el paradigma legislativo del vigente modelo estatutario -la Ley 30/84, diseñada por y para la Administración del Estado- ha hecho del empleo público, anulando cualquier capacidad reguladora de las comunidades autonómas y entes locales. Esto ha sido especialmente negativo y, sobre todo, muy contradictorio con el desarrollo del modelo del Estado prefigurado en el título VIII de la CE, que va mucho más allá de una mera descentralización administrativa para ser una auténtica descentralización política, de donde concluyo que ha sido un error político de primera magnitud dejar pervivir 13 años una normativa del empleo público con el carácter de detalle y de pretendida uniformidad válida para todos los ámbitos.

El segundo rasgo más negativo ha sido la interpretación restrictiva que el legislador y los responsables de las diferentes administraciones han venido haciendo del mandato concordante que los artículos 28.1 y 103.3 de la CE establecen sobre que la ley -el estatuto- regulará las peculiaridades del derecho de sindicación de los funcionarios. Sobre esta curiosa y sospechosa coincidencia de todos los partidos políticos se ha ido consolidando un modelo de función pública posconstitucional directo heredero del modelo decimonónico, basado en la imposición unilateral de las condiciones de trabajo de los empleados públicos. Los más entusiastas de esta interpretación llegan a negar el fundamento constitucional del derecho a la negociación colectiva en la función pública por considerarlo incompatible con las capacidades de autoorganización de las administraciones. El punto de vista de CC OO es muy distinto y lo fundamentamos en una lectura más sistemática de la CE.

Así, la regulación diferenciada que constitucionalmente se plantea del derecho de libertad sindical para los funcionarios no puede contener exclusiones de titularidad y disfrute del derecho, ni siquiera limitaciones de los derechos propios del contenido esencial de la libertad sindical. Las peculiaridades de la libertad sindical de los funcionarios sólo puede entenderse en el sentido de adaptar su ejercicio a las especialidades objetivas de la prestación del servicio público.

Pues bien, considero que el proyecto de estatuto en el que ha concluido el complejo proceso negociador al que antes me refería resuelve satisfactoriamente la singularidad de los dos agujeros negros que acabo de describir.

Respecto al primer rasgo, el proyecto permite la convivencia pacífica entre una norma básica e instrumento jurídico -el propio estatuto- para dar un tratamiento integrado al empleo público con los necesarios desarrollos normativos diversificados de aquél que lo adapten a la complejidad sectorial del empleo público y a los hechos diferenciales propios de un Estado ampliamente descentralizado administrativa y, sobre todo, políticamente.

En lo que respecta al segundo .rasgo, puedo afirmar que en el proyecto se producen significativos avances en materia de negociación colectiva, y afirmar también que se dan las condiciones para consolidar un renovado modelo de relaciones laborales más acorde con la propia CE, siendo éste el aspecto que determina la verdadera medida del cambio.

De lo señalado hasta aquí no cabe desprender que para CC OO todo es acuerdo con el proyecto de estatuto, puesto que hay distintas materias sobre cuya regulación expresamos nuestro desacuerdo, en algún caso, radical. Pero también somos conscientes de que el complejo proceso negociador con multiplicidad de interlocutores se ha desarrollado en un contexto político muy determinado, lo que ha obligado a cohonestar visiones e intereses diferentes, e incluso contrapuestos, y, por tanto, requiere su conclusión en un proyecto que contenga un razonable equilibrio, de modo que se asegure un trámite parlamentario que no desnaturalice los acuerdos alcanzados.