La considerable fascinación del artículo 84

A mi modo de ver, una gran parte de las modificaciones introducidas en la financiación de las comunidades autónomas (CC AA) por las leyes recientemente aprobadas pueden ser contrarias a lo dispuesto en la Constitución y en los estatutos de autonomía. Ya se ha presentado un recurso de inconstitucionalidad contra ellas, y probablemente se presentarán más. Incluso mi idea sobre la reforma del sistema de financiación ha empeorado al ver que puede dar lugar a una norma tan interesante como el artículo '84 de la Ley de Presupuestos de 1997.El artículo tiene por título Financiación en 1997 de las comunidades autónomas a las que no sea de aplicación el modelo del sistema de financiación para el quinquenio 1997-2001, y desde que lo vien el proyecto de ley ejerce sobre mí una considerable fascinación.

De entrada, me atrae el esfuerzo que hay que hacer para comprender el propio título, ya que hay que descifrar qué se quiere decir con esta referencia genérica al "modelo del sistema de financiación". Pues bien, después de revisar cuidadosamente todo el ordenamiento jurídico se comprueba que legalmente no existe el término "modelo del sistema de financiación".

Pero si se considera que el "sistema de financiación" es el conjunto de los recursos de las CC AA establecido en la Constitución Española, en los estatutos de autonomía y en la Ley de Ordenación y Financiación de las Comunidades Autónomas (los impuestos cedidos, las participaciones en los ingresos del Estado, sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales, las transferencias del Fondo de Compensación Interterritorial, otras asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, el rendimiento procedente de su patrimonio, los ingresos de derecho privado y el producto de las operaciones de crédito), se puede admitir sin mayor dificultad que con la expresión "modelo para el quinquenio 1997-2001 " simplemente se hace referencia, de una forma moderna, a la concreción de dicho sistema para este periodo. Aclarado lo anterior, se comprende que el verdadero sentido enigmático, paradójico y por eso fascinante del título del artículo sería: "La financiación en 1997 de las comunidades autónomas a las que no se aplica el sistema de financiación".

Llegado a este punto surge una gran perplejidad. ¡Después (le que la Constitución Española ha cumplido 18 años, que la LOFCA ya ha pasado los 16 y que los estatutos de autonomía tienen también sus años, este artículo considera como real la posibilidad de que en 1997 haya comunidades autónomas a las que no se les va a aplicar el sistema de financiación!

Inmediatamente hay que hacerse dos preguntas: ¿Qué habrán hecho estas CC AA para que la Ley de Presupuesto las trate tan mal? y ¿cómo se las va a ingeniar el legislador presupuestario para, financiar las comunidades autónomas a las que, sin embargo, no se aplica el sistema de financiación?

El contenido del artículo quiere dar respuesta a estas dos cuestiones. Respecto a la primera, dice que el pecado de estas CC AA es, ni más ni menos, no haber adoptado acuerdo en sus comisiones mixtas sobre el sistema de financiación que les sea aplicable en 1997. En principio, parece que esto aclara algo las cosas, aunque hay que volver al ordenamiento jurídico para saber cuáles son estas CC AA cuyas comisiones mixtas pueden incluso decidir el sistema de financiación que se les va a aplicar en 1997.

La búsqueda es infructuosa. Ni de la Constitución ni de los estatutos de autonomía, ni de la LOFCA (incluida la última reforma) puede deducirse que haya comunidades autónomas cuyas comisiones mixtas sean tan poderosas. En realidad, las comisiones mixtas, según estas leyes, tienen sólo competencias para adoptar acuerdos sobre determinados extremos de algún mecanismo de financiación concreto, por ejemplo, para negociar y acordar el porcentaje de participación en los ingresos del Estado o para acordar el alcance y condiciones de la cesión de tributos (¡lo que no es poco!), pero, desde luego, sus facultades no llegan a tanto como presupone el artículo. Decepción. ¡No es posible saber a qué CC AA se refiere el artículo!

Resuelta negativamente la primera cuestión, hay que intentar al menos aclarar la segunda.Todo el mundo puede estar de acuerdo en que, según lo dispuesto en el artículo de referencia, parece que el procedimiento ideado por el legislador para financiar en 1997 a las CC AA a las que no se aplica el sistema de financiación consiste en que recibirán tan sólo entregas a cuenta de su participación en los ingresos del Estado, determinadas según las reglas aplicables en el quinquenio anterior, y que, en su día, recibirán la liquidación definitiva, que se realizará, entonces, con arreglo al sistema de financiación que adopten las respectivas comisiones mixtas.

Bueno, ¡por fin!, ésta es la solución al enigma. Como salida ocurrente quizá no esté tan mal. Las CC AA afectadas, eso sí, quedarán muy decepcionadas, porque nada dice el artículo sobre lo que recibirán por los restantes mecanismos del sistema de financiación que no son *la participación en los ingresos del Estado. Aunque, bueno, algo es algo.

Pero, ¿es posible legalmente, esta solución?

En principio, hay que decir que la liquidación defitiva no podrá practicarse nunca, porque ya hemos visto que las comisiones mixtas no pueden adoptar un cuerdo sobre el sistema de financiación en su conjunto, como dispone el artículo.

Por lo demás, no existe en la legislación una referencia concreta a las "entregas a cuenta" de la participación en los ingresos del Estado, pero sí existe, como es lógico, una regulación bastante exhaustiva de la propia participación, cuyo aspecto más significativo es que dicha participación se negociará y se determinará por las comisiones mixtas correspondientes, sin peirjuicio de que posteriormente se aprueben por una ley. Lógicamente, esta misma consideración de "negociada" y "aprobada por la comisión mixta" debe predicarse también de las entregas a cuenta de la participación en los ingresos del Estado, si consideramos su importancia cuantitativa (el 98% del total), y sobre todo si tenemos en cuenta el hecho evidente de que en la determinación de la participación de las CC AA en los ingresos del Estado correspondientes a los quinquenios 1986-1991 y 1992-1996, las reglas para la determinación y la realización de entregas a cuenta fueron objeto de negociación y acuerdo.Quiere esto decir que sólo sería posible considerar ajustada a derecho la solución dada por el artículo a la financiación de estas CC AA si estuviese basada en acuerdos de las comisiones mixtas correspondientes. Ahora bien, como no se sabe a qué CC AA se refiere, no se puede conocer si ha habido o no acuerdo de sus comisiones mixtas sobre este particular. Aunque todo parece indicar que no ha habido ninguno.De nuevo una gran decepción, ya que se acaba comprobando que la manera en que la Ley de Presupuesto pensaba financiar en 1997 a las CC AA a las que no se aplica el sistema de financiación no es legalmente posible. Queda, pues, flotando una terrible duda: ¿cómo se las arreglarán estas comunidades autónomas en 1997?

Si el legislador hubiera sido más cuidadoso y hubiese utilizado una técnica más depurada, como, por ejemplo, la de titular el artículo como Participación en los ingresos del Estado en 1997 de las comunidades autónomas cuyas comisiones mixtas no hayan adoptado como propio el 'Modelo del sistema de financiación para el quinquenio 1997-2001' aprobado por el Consejo de Política Fiscal y Fi nanciera el 23 de septiembre de 1996", y la de utilizar en ambos párrafos el término "porcentaje de participación de las comunidades autónomas en la recaudación de los impuestos estatales no ce didos" en donde ahora dice "sistema de financiación", el artículo sería comprensible y nos sería posible saber que de este artículo de pende la participación en los in gresos del, Estado durante 1997 de Andalucía, Castilla-La Mancha y Extremadura, y que, ante la falta de adhesión de estas comunidades autónomas al acuerdo sobre financiación autonómica PP-CiU, se pretende financiarlas en 1997 de esta imposible mane ra. Pero también es verdad que entonces el artículo perdería una buena parte de sus encantos surrealistas.Lo que no parece que pueda solucionarse, en ningún caso, es el claro carácter inconstitucional del artículo, en cuanto que no está basado en un acuerdo de las comisiones mixtas de estas comunidades autónmas, sino que recoge simplemente un acuerdo unilateral del Gobierno.

A la vista de todo este despropósito es necesario que se solucione de manera adecuada la financiación de estas comunidades autónomas para 1997 y para los restantes años del quinquenio, y que se convoquen urgentemente las comisiones mixtas correspondientes para que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 13 de la LOFCA y en los respectivos estatutos de autonomía, se negocie y se acuerde su participación en los ingresos del Estado.

es inspector financiero y tributario y ex secretario de Estado de Hacienda.