La política y los déficit públicos

Cuando se analiza el distinto grado de cumplimiento de los criterios fiscales de Maastricht surgen inmediatamente algunos interrogantes. ¿Cómo es que unos países, todos ellos pertenecientes a la Unión Europea, con unas rentas per cápita no muy diferentes, que han vivido unos ciclos económicos bastante similares y que no han sufrido choques asimétricos muy diferenciados (ya que las dos crisis energéticas afectaron de forma más o menos parecida a casi todos excepto al Reino Unido) pueden llegar a tener situaciones tan dispares de déficit público y de deuda pública en relación a su producción interna o PIB?¿Cómo es que hay países como Bélgica e Italia que, sin guerras ni catástrofes por medio, han llegado a acumular una deuda pública de más del 120% del PIB, que duplica el valor de referencia exigido por Maastricht? ¿Cómo es posible que otros países, como España y Holanda, hayan podido aumentar su deuda pública en más de sesenta puntos de PIB entre 1975 y 1995?

En principio, una política presupuestaria óptima sería aquélla que, dados unos tipos impositivos teóricamente suficientes, hiciera variar los gastos o los ingresos públicos con el ciclo de la actividad económica. En tiempos de recesión, los primeros son más elevados que los segundos y dan como resultado un déficit público, y en tiempos de auge, los segundos son mayores que los primeros y resultan en un superávit presupuestario, con lo que no se acumula deuda a largo plazo. Sin embargo, está claro que, a la vista de las cifras anteriores, esto no es lo que ha ocurrido en Europa, sino que los gastos han aumentado más que los ingresos en todas las fases del ciclo. ¿Por qué ha ocurrido esto? ¿Por qué se ha dado más en unos países que en otros?

Parece claro que las razones hay que buscarlas más en los factores políticos, sociales o institucionales que en los meramente económicos.

Han sido la vieja escuela italiana de finanzas públicas, la escuela americana de la public choice y la reciente escuela de la "nueva economía política" las que han avanzado en mayor medida en explicar y contrastar las razones políticas e institucionales de estos comportamientos diferenciales tan importantes entre países económicamente similares. Una amplia revisión de todos estos argumentos se puede encontrar en un magnífico artículo de Alesina y Perotti (*), que se utiliza aquí in extenso.

Como principio general, se puede argumentar que el déficit público y la deuda pública tienden a ser mayores cuanto:

1. Mayor es la ilusión fiscal. Los votantes, si no están bien educados e informados, tienden a sobreestimar los beneficios de un aumento del gasto público actual y a subestimar los costes del futuro aumento de la presión fiscal que éste siempre genera. Esta ilusión hace que políticos oportunistas tiendan a gastar con exceso para ser reelegidos. Mientras los ciudadanos no les castiguen retirándoles su voto, los políticos seguirán gastando e incurriendo en déficit públicos cada vez mayores. A su vez, esta ilusión fiscal tiende a ser mayor cuanto menores son los niveles de educación y de información de los ciudadanos, cuanto más complejo y oscuro es el sistema impositivo, cuanto menor es la responsabilidad fiscal de los políticos y cuanto mayor es el fraude fiscal.

2. Mayor es la frecuencia electoral. Existe un claro "ciclo político presupuestario" que hace que, en años electorales, el gasto público tienda a ser mayor, ya que los políticos en el poder tienden a gastar más para conseguir la reelección. En países como España, en los que raro es el año que no hay elecciones, ya sean europeas, nacionales, autonómicas o locales, el ciclo político presupuestario es más corto, con lo que el gasto tiende a aumentar más a menudo.

3. Menor es el altruismo o la solidaridad entre generaciones. Los ciudadanos que hoy votan y reeligen a Gobiernos que aumentan los déficit y la deuda crean un problema grave a sus hijos y nietos que tienen que pagarlos y que hoy no pueden votar o ni siquiera han nacido. ¿Por qué se da esta falta de altruismo? Una explicación consiste en que, por un lado, a los padres ricos no les importa que se acumule deuda pública, ya que la compensan con una mayor herencia y, por otro, los padres pobres, como no pueden dejar una herencia negativa sobre sus hijos y nietos, ya que no pueden tomar prestado de ellos, favorecen un mayor gasto y deuda públicos, lo que, indirectamente, surte el mismo efecto.

4. Mayor es la polarización entre los partidos políticos y entre sus electores. Si un partido político tiende a gastar más que otro cuando está en el Gobierno, el que menos gasta tenderá a emitir más deuda para que el que, más gasta se vea obligado a gastar menos cuando le toque gobernar. Igual ocurre con la polarización de los electores. Si se considera que los votantes de izquierda! van a estar más inclinados a dejar de pagar la deuda acumulada, ya que son los ricos los que mayoritariamente la ostentan, los votantes de derechas presionarán a su partido, si está en el poder, para que emita mucha más deuda, consiga que la mayor parte de la población sea ostentadora de deuda y ésta no se deje de pagar.

5. Mayor es la fragilidad y rotación de los Gobiernos. Gobiernos débiles y que tienen pocas esperanzas de ser reelegidos tienden a gastar más y a tener mayores déficit públicos. Igual ocurre con los Gobiernos de coalición débil. En el primer caso porque intentan gastar más para atraer un mayor número de votos. En el segundo caso porque no se ponen de acuerdo en cómo distribuir entre la población o entre las regiones los costes de cualquier reducción o ajuste presupuestario y, al final, dejan que el gasto crezca.

Tanto la fragilidad como la rotación tienden a ser mayores en los sistemas electorales de representación proporcional que en aquéllos que incentivan mayorías.

6. Menos centralizados están los sistemas electorales y Gobiernos. El tamaño del gasto presupuestario suele ser mayor si los miembros del parlamento están elegidos representando cada uno un distrito que si están elegidos nacionalmente. Cuanto más desperdigados están los intereses políticos y más descentralizadas están las unidades de Gobierno, mayor tiende a ser el déficit público. La causa reside en la competencia entre todos los mesogobiernos regionales o locales por obtener mayores transferencias del Estado central.

7. Menor es la corresponsabilidad fiscal. Este factor está relacionado con el anterior. Si el sistema fiscal está basado en transferencias desde el Gobierno central a los Gobiernos regionales o locales, los líderes políticos locales y regionales tenderán a gastar más, ya que no son responsables de la imposición y de la recaudación de los impuestos, sino sólo del gasto. De ahí que para Gobiernos descentralizados o federales sea necesario intentar responsabilizar de la imposición y recaudación a todos los niveles de Gobierno, manteniendo el Gobierno central los esquemas no descentralizados o transferidos y los sistemas básicos de solidaridad entre personas y entre regiones.

8. Menos centralizadas están las decisiones presupuestarias. Las actividades de gasto del Gobierno están orientadas a grupos específicos de personas o lugares, mientras que dichas actividades están financiadas por ingresos procedentes de los contribuyentes en general. Esta incongruencia entre los que pagan y los que reciben hace que estos últimos tiendan a presionar constantemente por un mayor gasto. De ahí que las decisiones de gasto deben estar siempre muy centralizadas, ya sea en el primer ministro o en el ministro de Hacienda.

9. Menos automáticos y rígidos son los procedimientos presupuestarios. No sólo es importante que el primer ministro o el ministro de Hacienda tengan la última decisión en todas las negociaciones presupuestarias, sino además conseguir otros tres objetivos: en primer lugar, que se limiten tanto el universalismo (es decir, que el presupuesto deba contener algo para cada ciudadano), como el número de enmiendas parlamentarias, como la reciprocidad (es decir, que un diputado no se oponga a que otro consiga algo con una enmienda a cambio de que éste último no se oponga luego a aquél cuando introduzca la suya). En segundo lugar, que se vote primero un monto máximo global de gasto y déficit y luego partida por partida, y no al revés, para que no haya desviaciones y, en tercer lugar, que haya una total rigidez en su aplicación y se eviten traspasos entre partidas o aplicaciones de partidas de unos años a otros.

Cuando estos principios se contrastan con la situación española se puede comprender mejor por qué ha habido una situación tan crónica en el déficit público y por qué se ha acumulado tanta deuda en tan poco tiempo.

Los avances que se han alcanzado en estos últimos meses para conseguir una mayor corresponsabilidad fiscal y unos procedimientos presupuestarios más estrictos van en la buena dirección, aunque habrá que tomar nuevas medidas en los próximos presupuestos para mantener una línea descendente del déficit público y cumplir el pacto de estabilidad.