Doñana y el Constitucional

El Tribunal Constitucional dictó el pasado 26 de junio una sentencia que puede revelarse como pieza básica en el diseño de una Red de Parques Nacionales definitivamente acorde con la incuestionable realidad del Estado de las autonomías. La decisión del alto tribunal, que viene a restituir el derecho de los Gobiernos autónomos a gestionar sus espacios naturales protegidos, despeja, además, no pocas dudas sobre cómo ha de articularse una política ambiental que mantenga el equilibrio entre los intereses generales de la nación y las exigencias de las comunidades autónomas. El inevitable -y a veces destemplado- debate que esta sentencia ha provocado entre las administraciones afectadas no debe hacemos perder de vista la oportunidad que se nos ofrece para clarificar, de una vez por todas, algunos aspectos cuya falta de definición ha redundado negativamente en la gestión del patrimonio natural español.Sería absurdo negar que la indefinición del marco competencial ha supuesto durante estos años un factor distorsionante de primera magnitud en materia de protección de espacios naturales. La propia resolución del Constitucional aparece en un momento en que hay varios frentes abiertos: oposición al modelo de gestión planteado para Picos de Europa, autoexclusión de Aigües Tortes de la Red Estatal de Parques Nacionales... Pero es sobre todo en Doñana, la auténtica joya de la corona de la Red de Parques Nacionales, donde esta serie de problemas presenta una mayor incidencia. Ya en 1992, el Comité internacional de Expertos sobre el Entorno de Doñana advertía que la gestión bicéfala (el Estado, en el parque nacional, y la Junta de Andalucía, en el parque natural que le sirve de amortiguador) no es precisamente el modelo más indicado.

No seré yo quien ponga en duda la gestión que tanto la Administración central como la Junta de Andalucía han venido materializando en el área. Muy al contrario, podemos mostrar logros como el haber obtenido el compromiso de la Unión Europea en la financiación al 75% de los 63.000 millones de pesetas asignados, al plan de desarrollo sostenible de la zona. Pero lo que ya no se puede seguir negando es que la duplicidad ejecutiva supone un escollo estructural para hacer frente a los agudos conflictos entre conservación y desarrollo.

El modelo de gestión de Doñana que ahora discutirnos a raíz del desbloqueo competencial puede ayudar a definir una nueva Red Nacional de Parques Nacionales que esté a la altura de sus excepcionales valores ecológicos. En relación con este modelo, y teniendo bien presente el criterio descentralizador y realista adoptado por el Constitucional, quisiera sintetizar cuál es la posición de la Junta de Andalucía.

1. La sentencia en cuestión viene a resolver un recurso planteado en 1989 por varios Gobiernos autónomos contra diversos artículos de la Ley 4/1989, de Conservación delos Espacios Naturales y de la Fauna y Flora Silvestres. Entre otros puntos, la decisión del Constitucional deja suficientemente claro que la competencia sobre gestión de los parques nacionales debe ser restituida a los Gobiernos autónomos. Conviene subrayar que no se trata de que el tribunal haya "otorgado" las competencias a las comunidades autónomas. Lo que realmente hace es restaurar un orden competencial reconocido por el artículo 149.1.23 de la Constitución y que había sido alterado por la Ley 4/89: la legislación básica corresponde al Estado, en tanto que las facultades ejecutivas se reservan a las comunidades autónomas.

2. Lejos de eliminar el protagonismo estatal, la sentencia da pie a confirmar el importante papel que la Administración central debe desempeñar en la red. A la legislación básica -su competencia natural- hay que añadir un margen de gestión en materias de trascendencia supracomunitarias (presupuestos, representación en los inventarios internacionales ... ) o ligadas a competencias estatales (en Doñana, los recursos hidrológicos). Pero, como dice el Constitucional, este margen ejecutivo se reconoce "sólo residualmente y en ciertos supuestos límites", lo que en ningún caso puede llevar a pensar en una fórmula de gestión compartida al 50%.

3. A la luz de la sentencia, lo que se comparte es la participación, no la gestión. Conviene no confundir ambos términos: la participación se canaliza a través de un órgano colegiado que puede influir en las decisiones ejecutivas, pero nunca llevarlas a cabo. Por otro lado, será necesario unificar los dos órganos colegiados actuales (Patronato del Parque Nacional y Junta Rectora del Parque Natural) en uno solo: se trata, una vez más, de evitar duplicidades inútiles a la hora de hacer frente a una realidad única y a la vez compleja. Esa misma complejidad territorial (con sus fuertes contrastes en zonas naturales y aprovechamientos intensivos) nos lleva a proponer que se unifiquen criterios sobre las normas que afectan a los recursos naturales en las dos áreas y que se proceda a implantar una dirección ejecutiva unitaria.

4. Afrontar esta serie de retos no puede reducirse a una simple cuestión de "quítate tú para ponerme yo". Doñana no está para peleítas de funcionarios en un momento crítico en el que atraviesa una de las peores sequías de su historia. Y tampoco podemos poner en riesgo oportunidades como las que ofrece el Plan de Desarrollo Sostenible. La Junta de Andalucía, con el respaldo unánime de todos los grupos políticos del Parlamento andaluz, ha solicitado repetidas veces que se materialice la restauración competencial. A partir de esta exigencia incuestionable debe entablarse, sin más dilaciones, un proceso negociador que no pierda de vista la necesaria articulación de una Red Estatal de Parques Nacionales.

La decisión del Constitucional nos abre ahora la puerta para recuperar la coherencia de la política ambiental, incorporando la gestión de unos espacios que habían quedado fuera, del ámbito autonómico. Esta coherencia no puede más que fortalecer el prestigio internacional de la Red Española de Parques Nacionales.