La perplejidad de Europa: ¿qué camino seguir?

El histórico cambio sufrido recientemente hace que la CE esté sumida en la perplejidad. Una salida sería empeñarse en la tarea de redactar el texto constitucional

Europa está perpleja, quizá como nunca antes ha estado: aún más que parálisis monetaria o escepticismo político, lo que hay es perplejidad. La Comunidad Europea ha encarnado en sus 40 años de existencia común determinados valores sociales a los que no debe, ni quiere, renunciar del todo: ¿dónde se ha aplicado un modelo de economía social de mercado suficientemente eficaz, con sus precisos rasgos de alto nivel de protección laboral, familiar, medioambiental, más que en la Europa occidental de los sesenta a los noventa? ¿Dónde se ha aplicado efectivamente un principio de solidaridad regional y económica más allá de unas fronteras políticas? ¿Dónde se ha diseñado y ensayado, a pesar . de todas las dificultades, un modelo en el que humanismo y modernidad no anduvieran reñidos?Pero esos valores ven oponerse radicalmente determinados contravalores, precisamente cuando aquéllos nos eran más necesarios para hacer participar al otro, al diferente, entre nuestra communitas política, y, por contraste, vuelven el racismo y la xenofobia a nuestra casa común, puertas adentro. Puertas afuera, aquella violencia tanto tiempo contenida genera una guerra fratricida en nuestras propias entrañas, los Balcanes.

Tanta historia reciente no ha hecho más tolerante a Europa, sino sólo más pragmática, ausente de perspectiva y casi sin rumbo. No le cabe cerrar sus ojos a las realidades que la han hecho posible: porque es multiétnica, rnultirracial y contradictoria por esencia. Esta es su riqueza y ésta es su apasionante dificultad: Europa no se hará sobre la diferencia, sino sobre la riqueza de su pluralidad, nos diría hoy un Jean Monnet lúcidamente firme, aunque probablemente harto...

¿Cómo se está avanzando ahora? ¿Qué modelo juridicopolítico ha guiado este nuevo cauce hacia la Unión Europea? ¿Un modelo comprometido, de nueva planta? ¿O, una vez más, un small step cualitativamente relevante pero que no define todavía el contenido verdadero, ni los límites, de nuestra communitas politica?

La respuesta es evidente: no ha habido cambio de modelo, no ha habido mutación. La construcción, europea no ha superado los límites del ambicioso, a pesar de ser simple, cambio cualitativo en Unión Europea. Muy al contrario, se dice, se han seguido explorando -quizá hasta su potencial agotamiento- las posibilidades que ofrece el camino de la modificación por superposición, en los distintos frentes de la vanguardia del avance comunitario. Poniéndonos duros, no ha habido "leyes" comunitarias, ni capacidad legislativa propia para el Parlamento, ni auténtico voto de investidura a la Comisión, sino el mantenimiento de los ya conocidos "actos de las instituciones", la "codecisión" y el "voto de aprobación" al equipo comisarial como nuevas competencias del Parlamento.

Pero, sin dudar de la -por el momento- autoinsuficiencia constituyente de la Comunidad, es sano evaluar los cambios efectivamente propuestos, y SU posible coherencia al margen de todo pacto político. En fin: los aciertos y las posibilidades del camino nuevamente emprendido, como cauce que es de maduración de la "vía política" hacia 1996, fecha prevista para su posible revisión hacia un nuevo paradigma.

a) ¿Democratización y eficacia más allá de la ampliación de competencias?

¿Cuál es la relación dialéctica entre la ampliación de la acción comunitaria -matizada, por supuesto, por la subsidiariedad-, la gestión eficaz de tal acción ampliada y la puesta en práctica de mecanismos más democráticos de participación institucional en el proceso de decisión comunitario y, por qué no, de mecanismos mejorados para la participación ciudadana? Recordemos la situación generada con ocasión de dos de las modificaciones ya antes introducidas por el Acta única Europea que han sido muy útiles herramientas para el periodo 1987-1993: por una parte, la mayoría cualificada como regla de votación en el Consejo para el desarrollo de armonización técnica (relación entre el dato institucional y el ámbito sobre el que se proyecta tal modificación) ha permitido a la Comunidad estar en condiciones de asumir y de realizar, como así ha sido, la obra magna normativa de preparación del mercado interior, con alta eficacia, como muestran sus más que dignos resultados.

Por otra parte, el procedimiento de cooperación, basado en el equilibrio de tres elementos estructurales (mayoría cualificada / participación relevante del Parlamento Europeo / principios de "armonía institucional") asumía su propia significación al constatarse el ámbito sobre el que se proyectaba, es decir, la libre circulación de trabajadores y el libre establecimiento, las directivas de coordinación de normas sobre seguridad y, salud pública (ámbito poco propicio históricamente a regla distinta de la unanimidad); reconocimiento mutuo de diplomas, armonización técnica, mejora del medio laboral, decisiones de aplicación de los fondos estructurales, ejecución de los programas.

De esta revisión del Acta Única se deduce que cada mejora de la eficacia (mayoría cualificada) y / o de la legitimidad (procedimiento de cooperación con el Parlamento) estaba prevista para profundizar y ampliar la acción comunitaria. Y era innovadora, en particular en las nuevas acciones reguladas en el marco del nuevo artículo130 del tratado.

¿Cuál es la situación resultante de las modificaciones incorporadas en él Tratado de la Cornunidad Europea tras Maastricht? Veamos de nuevo la relación entre el dato y el ámbito.

En realidad, si analizamos el ámbito sobre el que se proyecta el nuevo procedimiento de codecisión, se concluye que gran parte de las materias preparadas durante cinco años por decisiones tomadas en cooperación con el Parlamento Europeo pasan a ser objeto del nuevo sistema, Así lo son tanto la armonización técnica como los artículos relativos a la libertad de establecimiento y al medio ambiente (fijación del programa de acción). Además, las acciones para el establecimiento de redes transeuropeas y las competencias en materia de salud pública, protección de consumidores, así como el fomento de acciones en materia de educación y de cultura suponen nuevos ámbito propicios para el ejercicio de la codecisión, aunque ésta siempre suponga en tales casos una acción de simple refuerzo complementariade la acción de los Estados.

¿Qué le resta al procedimiento de cooperación en la nueva situación? Pues le resta la armonización de las condiciones laborales, la cooperación al desarrollo, las decisiones de aplicación de los fondos estructurales, las medidas de aplicación de la política de medio ambiente o del I & D, las medidas de desarrollo de la política de transportes o de la instalación de redes transeuropeas (129 D), así como el fomento de la formación profesional. En el marco de la Unión Económica y Monetaria, la emisión de moneda metálica y determinadas decisiones de política económica y monetaria quedan también regidas por este procedimiento. Muchos campos en los que el Parlamento, sea en cooperación o en codecisión, participa en las tareas netamente legislativas.

Ambos procedimientos suponen claramente una mejora de los mecanismos democráticos comunitarios, al tiempo que la instauración de un principio posible de "armonía instituciona1% más tendente a la acción que al bloqueo y, por tanto, eficaz, si se toma en consideración la experiencia aludida tras la instauración de la cooperación por el Acta única Europea. Pero hay algo especial en la codecisión: ésta ilumina amplias zonas de competencias reservadas de los Estados (cultura, educación), donde la atribución a la Comunidad espuramente de apoyo, contributiva o complementaria. Por otra parte, también garantiza la participación parlamentaria en terrenos especialmente difíciles, (libre establecimiento) o en decisiones básicas (programa general de medio ambiente, programa marco 1 & D, orientaciones generales sobre redes transeuropeas) y la cooperación queda así reservada básicamente a las decisiones de aplicación. Sería bueno que la participación parlamentaria no significara prevención o alerta ante los nuevos campos de la acción comunitaria, sino confianza y legitimidad abierta.

Ahora bien:

b) ¿Está agotado el paradigma de la modificación por superposición?

La coherencia de la acción comunitaria, coherencia de que se intenta dotar cada nuevo small step, ha llegado probablemente'a su límite. El paradigma del "desarrollo por contradicción" (insuficiencia de base legal para que la Comunidad actúe; recurso consiguiente al mecanismo excepcional del artículo 235, abriéndose un nuevo ámbito de acción) ha sido enormemente útil, porque el modelo previsto era estrictamente económico, y se daban la voluntad política y las condiciones necesarias para una superación de los límites, en un puro "desarrollo de lo implícitamente instaurado", que, probablemente corroborable por el Tribunal de Justicia, era aplaudido por todas partes.

Ahora el momento es muy distinto. Para la acción comunitaria actual, que sobrepasa ampliamente el terreno estrictamente previsto en sus inicios, y que ha sido una acción regulada y ejécutada en tantas ocasiones de modo extraordinariamente desordenado, se prevé una ampliación neta, pero tenue en intensidad, prevista, además, para un contexto de Comunidad abierta a nuevos grupos de miembros en sucesivas fases.

La complejidad del modelo se hace patente. Y en efecto: sin dar un salto, la Comunidad no puede -a menos de caer en tantas y tantas contradicciones- mejorar aún sus delicados engranajes. La coherencia que debe ilustrar su acción y guiar su tarea hace imposible seguir creciendo así. Lo que antes era la clave del avance es ahora un simple auménto logrado por superposición" de textos comunitarios, que ha conseguido que nos hallemos ante un cuerpo jurídico hasta cierto punto extraño y desconocido, de muy compleja arquitectura.

Hay que empezar por redactar un texto constitucional simple, que incorpore todos y cada uno de los logros tan difícilmente conseguidos en sucesivos pasos. Un texto que tampoco olvide que su pura coherencia técnica y formal requiere sobre todo una firme voluntad política que le dé sentido. Porque la tarea, como parece ser, es constituyente, agotadas ya las fecundas posibilidades de aquel paradigma.

Blanca Vilá Costa es catedrática de Derecho Internacional Privado de la Universidad Autónoma de Barcelona y profesora del Colegio de Europa (Brujas, Bélgica)